Ammortizzatori sociali, l’Italia è un Paese europeo?

Una comparazione del sistema delle tutele e la crisi del lavoro in Europa

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7 Febbraio Feb 2012 0730 07 febbraio 2012 7 Febbraio 2012 - 07:30
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Come funzionano le “tutele” in Italia e in Europa? Come sono regolamentati gli ammortizzatori sociali? Nelle indennità di disoccupazione prevalgono i sistemi contributivi o assistenziali? Serve la residenza, la cittadinanza, un impegno scritto? Le rate sono correlate all’importo del salario? Possono cumularsi con redditi da lavoro per evitare che il sussidio sia un disincentivo a darsi da fare? Sono influenzati dal numero dei figli? Ecco come vanno le cose Paese per Paese, nello studio comparatistico del professor Gianluca Busilacchi, docente di Sociologia dell’organizzazione all’Università di Macerata.

Tutti i Paesi dell’Unione europea hanno almeno una misura “assicurativa” contro il rischio di perdita di reddito a causa della disoccupazione. Le differenze all’interno dei vari modelli di welfare europei sono però moltissime. Per cercare di far ordine tra le le misure ordinarie di indennità di disoccupazione possiamo ordinarle secondo due criteri: la copertura e l’entità.

LA COPERTURA del sistema di ammortizzatori sociali esprime la capacità del sistema di proteggere le condizioni economiche e sociali del maggior numero di persone che si trovano senza lavoro. Tale variabile rappresenta la sintesi di tre elementi: 1) la natura della misura di indennità; 2) i soggetti coinvolti; 3) le condizioni di accesso richieste. Con il primo termine (la natura della misura di indennità) ci riferiamo al fatto che esiste una tipologia dei sistemi di ammortizzatori sociali che rimanda alla ragione ultima della loro esistenza, e che ci consente di distinguere i Paesi in cui esistono solo indennità di disoccupazione di tipo contributivo, dai casi in cui a tale livello è affiancata anche una misura di tipo assistenziale. Chiaramente, laddove ciò avviene, si ha un maggiore livello di copertura rispetto al rischio di perdita di reddito a fronte della disoccupazione, poiché risultano tutelati anche coloro che non hanno una copertura contributiva sufficiente per poter aver accesso alla misura previdenziale. Il secondo elemento che contribuisce a determinare il tasso di copertura delle misure di sostegno alla disoccupazione riguarda il tema dei soggetti che possono essere titolari di tali indennità; il livello di estensione delle misure ad alcune categorie di soggetti piuttosto che ad altre è già parzialmente legato alla modalità di composizione di diversi livelli di indennità (contributiva e assistenziale) appena indicati. In effetti, mentre le misure contributive debbono necessariamente rivolgersi a chi è stato in grado di aver versato contributi (quindi a ex lavoratori), sono le misure assistenziali che possono estendere la platea di beneficiari di indennità di disoccupazione anche a categorie come gli inoccupati (coloro che non hanno mai lavorato). Ci dovremmo quindi aspettare che, in quei Paesi in cui vi sono misure solo contributive, l’indennità di disoccupazione sia limitata a coloro che hanno una sufficiente “storia contributiva”; in realtà la complessità delle leggi relative agli ammortizzatori sociali, soprattutto dovuta ai diversi regimi previdenziali di varie categorie professionali, consente molteplici eccezioni, vale a dire casi in cui alcune categorie possono essere parificate a chi versa regolarmente i contributi necessari per avere accesso alla misura previdenziale. È quindi utile analizzare chi sono i diversi soggetti coinvolti dal sistema di ammortizzatori sociali per poter comprendere la capacità di ogni sistema di “coprire” il rischio di disoccupazione. Infine il terzo elemento è legato alle condizioni per avere accesso all’indennità ordinaria: infatti, quanto più il disegno istituzionale condiziona la possibilità di usufruire di tali misure al soddisfacimento di determinati requisiti, tanto più basso sarà, appunto, il loro grado finale di copertura.

L’ENTITÀ delle misure di indennità di disoccupazione è il loro valore ‘sostanziale’. Al di là della loro capacità di copertura della popolazione esposta al rischio, è infatti necessario capire quale sia la loro incisività come misura di protezione del reddito del soggetto senza lavoro, attraverso l’analisi delle principali caratteristiche di tale misura: generosità e durata.

La natura delle misure di indennità ordinaria

A seconda della natura delle misure di indennità di disoccupazione è possibile classificare i Paesi europei in tre gruppi fondamentali.

In un primo gruppo collochiamo quei Paesi in cui è presente una sola misura contributiva, vale a dire un’indennità ordinaria di disoccupazione finanziata dai contributi dei lavoratori e il cui importo, laddove non diversamente indicato, è correlato a questi contributi (quindi al salario percepito prima di diventare disoccupati): in questo gruppo troviamo Bulgaria, Repubblica Ceca, Grecia, Malta (dove l’indennità è a rata fissa), Lettonia, Lussemburgo, Norvegia, Polonia, Danimarca, Romania, Slovenia e Cipro. Nel caso di questi ultimi tre Paesi il testo di legge fa espressamente riferimento al fatto che si tratta di schemi di assicurazione obbligatoria, mentre il caso danese è l’unico, in questo primo gruppo, in cui l’indennità è pienamente opzionale e volontaria. Ma al di là dell’obbligatorietà o meno dell’accesso a tali schemi, ciò che importa è appunto la natura contributiva di tali schemi, che quindi poggiano su un principio di giustificazione di tipo previdenziale.

Vi è poi un secondo gruppo di Paesi in cui, all’interno dello schema complessivo di assicurazione contro la disoccupazione, vengono erogate varie misure di indennità contributiva, la cui diversità di solito fa riferimento a varie categorie di soggetti da proteggere, o a varie modalità di pagamento. Ad esempio in Svezia coesistono due misure contributive, una che eroga un’indennità di base e una correlata ai salari; anche in Belgio e Olanda, alla indennità correlata ai salari si affianca una misura a rata fissa; in particolare in Olanda essa è pensata per gli eventi di disoccupazione di “breve periodo”, mentre in Slovacchia le due misure presenti differiscono per il fatto che una è ad accesso volontario, mentre l’altra è per categorie obbligate ad assicurarsi.

Un caso molto particolare è quello costituito da Italia e Ungheria, dove le condizioni di “giungla contributiva” contribuiscono a creare dei casi particolarmente intricati anche sul piano delle indennità presenti. In questi due Paesi infatti esistono solo schemi contributivi, ma al cui interno si trovano varie misure, sia di carattere ordinario, sia misure speciali rivolte solo ad apposite categorie di lavoratori (es. settore dell’edilizia). Soprattutto in questi ultimi casi, quindi, la ‘ragione ultima’ che ci sembra di identificare è sempre di tipo previdenziale, ma più marcatamente categoriale, vale a dire che alcune differenziazioni presenti nel mercato del lavoro vengono riprodotte in tali schemi di indennità.

Vi è infine un terzo gruppo di Paesi in cui, allo schema di tipo contributivo è affiancata una indennità di disoccupazione di carattere assistenziale, vale a dire svincolata dal requisito di aver accumulato una base contributiva minima, ma di solito legata a “prove dei mezzi”. Riteniamo questi casi i migliori sul piano della copertura, poiché permettono l’accesso a una indennità che tuteli il reddito a tutte le famiglie di disoccupati. Rientrano in questo gruppo, Francia, Irlanda, Lituania, Austria, Portogallo, Gran Bretagna, Germania, Estonia, Finlandia e Spagna. In particolare questi ultimi due Paesi si segnalano rispetto agli altri, poiché combinano varie misure di carattere contributivo con misure assistenziali (dunque presentano più di due livelli) e presentano anche un certo grado di strumenti “attivi” all’interno di tali schemi, in aggiunta all’aspetto “passivo” del trasferimento monetario, costituito dall’indennità. Va detto, per inciso, che la differenza fondamentale tra le misure di indennità di disoccupazione di tipo assistenziale e le misure di contrasto alla povertà è che le prime, solitamente di importo maggiore rispetto alle seconde, sono specificamente rivolte a disoccupati che versino in particolari condizioni di indigenza (di solito verificate tramite prova dei mezzi), mentre le seconde sono misure di assistenza per tutti i poveri, indipendentemente dalla loro posizione sul mercato del lavoro. In alcuni casi, laddove il sistema è particolarmente “armonioso”, questi due strumenti costituiscono due ‘livelli successivi’, per cui i disoccupati che non riescono più a rispondere ai requisiti della misura di indennità di tipo assistenziale possono “scivolare” nella misura di contrasto alla povertà (di solito politiche di reddito minimo). Ad ogni modo quest’ultimo gruppo permette livelli di copertura maggiormente ‘universalistici’, rispetto a quei sistemi di ammortizzatori sociali in cui sono presenti solo misure contributive.

I soggetti coinvolti

Il tipo di platea dei soggetti coinvolti dalle indennità di disoccupazione è in parte strettamente legato alla natura delle differenti misure: vale a dire che, laddove esistono politiche solo di tipo contributivo, chi non ha mai lavorato non può avere normalmente accesso a tali schemi, mentre tale preclusione, almeno concettualmente, non vi è con la presenza di misure di tipo assistenziale. In realtà, il tema dei soggetti coinvolti dalle varie politiche di indennità ordinaria è più complesso, poiché da un lato vi sono eccezioni a tale regola generale, e dall’altro anche le misure contributive (o assistenziali) possono essere rivolte solo ad alcuni sottogruppi di lavoratori.

Nello specifico sono limitate ai soli lavoratori dipendenti le indennità (contributive) di disoccupazione a Malta, in Olanda, a Cipro, in Polonia, Grecia e in Francia (nel testo di legge si fa riferimento al termine “salariati”). Qualche estensione maggiore rispetto alla ristretta cerchia dei soli lavoratori dipendenti si ha in Bulgaria, Belgio, Austria, Lettonia, Portogallo e Norvegia, dove alcune categorie professionali specifiche, previste per legge, vengono parificate ai dipendenti stessi, con il caso estremo dell’Italia, dove la legislazione è piuttosto particolaristica e prevede trattamenti speciali per alcuni settori economici (es. settore delle costruzioni), o per i lavoratori in imprese con alcune specifiche caratteristiche (es. sopra i 15 addetti).

In un secondo gruppo di Paesi, l’indennità di disoccupazione ordinaria è rivolta, oltre agli ex dipendenti, anche agli ex autonomi: è il caso di Ungheria, Regno Unito, Svezia, Repubblica Ceca, Romania e Slovenia; in questo ultimo Paese il regime di copertura contributiva è obbligatorio per i soli lavoratori dipendenti, mentre per gli autonomi è volontario.

In un terzo gruppo di Paesi, infine, l’estensione della misura è massima, fino a comprendere in molti casi anche gli inoccupati, cioè coloro (di solito giovani) che non hanno mai trovato una occupazione e non solo a coloro che l’hanno persa (disoccupati). Come ricordato in apertura, il fatto di non aver mai lavorato costituisce un vincolo decisivo per i Paesi in cui non vi è una indennità di disoccupazione di tipo assistenziale: infatti, qualora l’unico strumento di tutela dalla disoccupazione sia di tipo contributivo, è evidente che chi non ha mai avuto un’occupazione, non può aver nemmeno maturato nessuna posizione contributiva. Ci aspetteremmo quindi che l’eventuale estensione dell’indennità agli inoccupati sia un’eventualità possibile esclusivamente per quei paesi in cui vi è un’indennità di tipo assistenziale (che non richiede un ‘record’ contributivo), vale a dire in Francia, Irlanda, Lituania, Portogallo, Gran Bretagna, Germania, Estonia, Finlandia e Spagna. In questi Paesi infatti basta essere non occupati e al di sotto di un determinato reddito per avere comunque accesso alla misura, anche se si è in cerca della prima occupazione. Ma è solamente la presenza di eventuali livelli assistenziali di indennità di disoccupazione a garantire la posizione degli inoccupati? In realtà vi sono alcune eccezioni: in Slovacchia, Danimarca, Belgio e Lussemburgo, infatti, pur non essendoci misure assistenziali, l’accesso alla misura contributiva è “volontario” anche per gli over 16 che svolgono attività di tirocinio, con una copertura contributiva assicurata dallo Stato. Negli altri casi, invece, l’estensione agli inoccupati è resa possibile ‘tramite’ la misura assistenziale: così, in Estonia possono avere accesso all’indennità tutti i residenti nel Paese, in Irlanda gli over 18, in Germania coloro che risultano ufficialmente inoccupati e alla ricerca di un lavoro. In Estonia, a fronte di una indennità di tipo contributivo particolarmente ristrettiva (solo per dipendenti), la misura assistenziale assicura l’accesso a tutti quei disoccupati “con una condizione sociale tale da poter aver accesso ai benefit sociali”. Infine nei sistemi di Finlandia e Spagna che, come abbiamo visto, sono particolarmente ben articolati, le misure assistenziali svolgono un ruolo di tipo ‘residuale’, tali cioè da consentire l’accesso all’indennità a tutti coloro che sono in cerca di un lavoro e che non hanno raggiunto le condizioni per godere dell’indennità contributiva.

Condizioni per avere accesso all’indennità ordinaria

La determinazione delle norme che costituiscono i requisiti per poter essere “eleggibili” per l’indennità di disoccupazione, stabiliti direttamente in ogni testo di legge istitutivo di tali misure, rappresenta il terzo elemento che concorre a determinare i livelli di copertura delle indennità ordinarie di disoccupazione: più si rende difficile l’accesso a tali misure, prevedendo il soddisfacimento di determinate condizioni, infatti, più i livelli di copertura degli ammortizzatori sociali risulteranno compressi. 

Per semplicità possiamo dividere in tre gruppi tali condizioni di accesso: un primo gruppo che possiamo definire di condizioni “principali”, che decreta di fatto quali caratteristiche fondamentali devono avere i disoccupati che vogliano diventare beneficiari della misura; un secondo gruppo di condizioni, particolarmente importante per le misure contributive, stabilisce quale debba essere la dotazione contributiva minima a disposizione dei disoccupati per poter avere diritto all’indennità; e infine i requisiti richiesti sul versante della condizione economica dei beneficiari, sottoposta a prova dei mezzi, che risulta invece significativa per le misure assistenziali. Per quanto riguarda il primo gruppo di condizioni, praticamente tutte le legislazioni sulle indennità di disoccupazione prevedono che l’accesso sia rivolto a chi si trova in uno stato di disoccupazione di solito indicato come “involontario”, vale a dire una condizione in cui si è perso il proprio lavoro senza una giusta causa, si risulti registrati al collocamento e alla ricerca attiva di un lavoro (a questo proposito la legislazione finlandese precisa che la ricerca deve essere di un lavoro “full time”). A tale aspetto, comune a tutti i casi qui analizzati, si sommano poi alcune peculiarità presenti nelle legislazioni dei singoli Paesi. In realtà queste condizioni di carattere generale, che accomunano misure contributive e assistenziali e riguardano aspetti come l’età, o la residenza dei beneficiari, non sono davvero decisive come altre che vedremo più avanti. Ad esempio, in alcuni testi di legge si fa precisa richiesta del fatto che i disoccupati non debbano aver rifiutato un lavoro prima di accedere alla misura (Olanda e Svezia), o che debbano avere determinate (e, del resto, ovvie) caratteristiche anagrafiche, vale a dire essere tra i 16 e i 65 anni (Estonia, Spagna, Polonia, Irlanda), anche se in alcuni casi si indica solo il limite minimo (Romania, 16 anni), o quello massimo (Francia, 60 anni). 

Un aspetto più sostanziale è invece la richiesta, in alcuni casi, di essere residenti nel Paese, come avviene in Repubblica Ceca o per la misura assistenziale tedesca, mentre per soddisfare il requisito della misura contributiva inglese è sufficiente essere “presenti nel paese”; in Polonia, invece, tale condizione si irrigidisce al punto da richiedere come requisito non la residenza, bensì la cittadinanza polacca. Come abbiamo visto, in tutti i Paesi è necessario essere registrati al collocamento come disoccupati, ma in alcuni casi si richiede che, nel solco delle indicazioni del “welfare attivo” dei trattati di Lisbona, i beneficiari dell’indennità cooperino attivamente con il servizio per l’impiego (Austria, Ungheria), collaborando alla stesura dei Piani di azione individuale (Svezia, Francia), o comunque ne rispettino le indicazioni circa i percorsi di inserimento lavorativo (Norvegia, Lituania, Estonia), addirittura firmando un vero e proprio impegno, come nel caso dell’inglese Job seeker agreement.

La maggior parte delle indennità di disoccupazione ordinaria europee sono dunque correlate all’importo del salario (di solito all’importo mensile e settimanale, talvolta a quello giornaliero), guadagnato nell’ultimo periodo contributivo che ha preceduto la disoccupazione (l’ultimo anno o una quota dell’anno, ad esempio un quadrimestre). Questo “salario di riferimento” può oscillare entro valori minimi e/o massimi (aspetto molto frequente), oppure al contrario non avere vincoli di oscillazione (come in Portogallo, Romania, Finlandia), a seconda delle singole legislazioni nazionali sugli ammortizzatori sociali; in alcuni casi (Grecia, Bulgaria, Ungheria, Austria, Belgio, Francia, Slovenia e in Spagna per la misura contributiva) si prevede che l’indennità non possa comunque scendere sotto un livello minimo, nei primi tre casi fissandone anche un valore massimo. Nella maggior parte dei paesi, dunque, l’importo dell’indennità viene calcolato semplicemente come quota parte di tale salario di riferimento: è il caso di Austria, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Italia, Gran Bretagna, Grecia, Bulgaria, Ungheria, Lettonia, Lussemburgo, Olanda (dove si guarda la “storia contributiva” dei beneficiari) e delle misure contributive in Portogallo, Spagna e Svezia. In altri casi, invece, per il calcolo dell’importo dell’indennità si tiene conto della durata del pagamento dei contributi (Romania e Slovacchia), quindi del periodo occupazionale, o, al contrario, della durata dello stato di disoccupazione, come nel caso della Repubblica Ceca, dove, inoltre, la misura per gli inoccupati che non hanno mai lavorato viene fissata con una quota fissa. Infine, l’importo dell’indennità viene influenzato anche dalle condizioni familiari del beneficiario, in Belgio, Germania (presenza di minori nel nucleo familiare) e Norvegia (numero dei figli). Un altro gruppo numeroso di Paesi si caratterizza invece per la presenza di indennità di disoccupazione a “rata fissa”, vale a dire uguali per tutti i beneficiari, indipendentemente dalle condizioni occupazionali di ognuno; al massimo le differenze si possono riferire alla composizione familiare: ciò avviene in particolare per le misure di tipo assistenziale, in Finlandia, Gran Bretagna, Svezia, Francia, Portogallo (dove la rata fissa è calcolata pro-quota sulla base del salario minimo), Irlanda e Estonia. Ma questo meccanismo vale anche per alcune misure contributive: in Polonia, nuovamente in Irlanda e Finlandia (indennità di base), Malta e Danimarca (per giovani inoccupati dopo il tirocinio e per chi versa in particolare condizioni sociali), mentre in Lituania la misura è determinata sulla base di un mix tra una quota fissa e una quota variabile, rapportata ai salari. Anche in Germania e Spagna l’importo delle indennità di disoccupazione di tipo assistenziale dipende dalle condizioni sociali in cui versa la famiglia del beneficiario, ma in questo caso è variabile e non a rata fissa. La possibilità di intervenire in modo differenziato a seconda del nucleo familiare dei beneficiari è però di solito assicurata dalla possibilità di garantire oltre all’indennità, alcuni supplementi: essi sono erogati in Austria, Cipro, Finlandia, Germania, Grecia, Irlanda, Lussemburgo, Olanda, Norvegia; in Belgio, a Malta e per le misure assistenziali di Gran Bretagna e Portogallo, invece, l’importo dell’indennità è modulato diversamente a seconda delle condizioni familiari. L’opportunità di trattare in modo differente diverse categorie di beneficiari dell’indennità è ad ogni modo garantito anche dalla possibilità di cumulare questo ammortizzatore sociale con altre misure di welfare, sia di tipo assistenziale che previdenziale.

La possibilità di cumulo con piccoli redditi da lavoro è invece consentita da alcuni sistemi di indennità di disoccupazione: questa che potrebbe apparire a prima vista come una contraddizione – se l’indennità è erogata per disoccupazione come è infatti possibile che il percettore riceva redditi da attività lavorativa ? – in realtà è una modalità per evitare la cosiddetta “trappola della disoccupazione”, scongiurando così il rischio che coloro che ricevono l’indennità siano disincentivati a svolgere lavori, anche poco remunerati, che avrebbero l’effetto immediato di far cessare la misura, ma in alcuni casi senza assicurare un reddito sufficiente a rimpiazzarla.  In Belgio, Austria, Francia, Germania, Grecia, Lussemburgo, Norvegia, Portogallo, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia e Spagna è così consentito cumulare i due redditi, prevedendo però che l’attività lavorativa possa essere solo part-time.

La durata delle misure di indennità di disoccupazione

Il secondo aspetto che concorre a stabilire l’entità delle misure di indennità di disoccupazione è la loro durata. Tale aspetto risulta molto importante, anche sul piano teorico: gran parte della letteratura economica, infatti, sostiene che l’erogazione di una misura di welfare senza limiti temporali e contro-richieste per il beneficiario, potrebbe creare effetti di disincentivo alla ricerca di una occupazione, teoria appunto nota con il termine di “trappola della disoccupazione”. La maggioranza delle misure ha una durata limitata, o, per lo meno, sono tutte le misure di carattere contributivo ad essere limitate, mentre le indennità di natura assistenziale possono avere anche durata illimitata. La ragione di tale differenza risiede nel fatto che, mentre le misure di reddito minimo costituiscono una sorta di last resort per i poveri, e hanno appunto l’obiettivo di costituire l’ultimo ‘salvagente’ contro la povertà più estrema, in questo caso siamo di fronte a misure volte a tutelare il reddito di persone che hanno perso l’occupazione, ma che dovrebbero prontamente tornare sul mercato del lavoro (ed essere incentivate a farlo). Non si tratta, quindi, di misure volte a contrastare la povertà di persone che presentano profili di rischio particolare, anche sul piano dell’esclusione sociale, bensì l’impoverimento dei disoccupati.

In molti Paesi le indennità di disoccupazione ordinaria hanno una durata massima “fissa”, che va dai 6 mesi in Slovacchia, Francia (misura assistenziale), Olanda (misura di breve periodo), Cipro (in realtà poco più di 5 mesi), Gran Bretagna (misura contributiva) e Spagna (misura assistenziale), per crescere un poco nella durata in Italia (7 mesi per la misura ordinaria), Lettonia (9 mesi), Svezia (300 giorni, estendibile a 600), Lussemburgo (365 giorni su due anni), Irlanda (dove la misura contributiva può durare fino a 390 giorni), fino ai record scandinavi, rappresentati dai 550 giorni della misura contributiva finlandese, le 104 settimane (vale a dire 2 anni) di quella norvegese e i possibili 4 anni della misura danese. In un corposo gruppo di Paesi, invece, la misura non ha durata massima fissa, ma è variabile al variare dell’età del beneficiario e della sua “storia contributiva”, cioè dei contributi pagati: questa “forbice” è compresa tra i 3 e 24 mesi in Slovenia e Spagna (misura contributiva), tra i 6 e 12 mesi in Romania, Estonia e Repubblica Ceca (dove varia solo in base all’età e non ai contributi pagati), tra i 4 e 12 mesi in Bulgaria, tra i 5 e 12 in Grecia e Austria (misura contributiva), tra i 6 e 9 mesi in Lituania, tra i 6 e 18 mesi in Polonia, tra i 7 e 36 mesi in Francia (misura contributiva), e ancora tra i 9 e 36 mesi in Portogallo (sia misura contributiva, che assistenziale), e tra i 12 e 36 mesi in Germania (misura contributiva). Infine possono durare (senza un limite minimo), fino a 9 mesi la misura ungherese, fino a un anno con qualche eccezione l’indennità lussemburghese e fino a 5 anni l’indennità correlata al salario in Olanda. 

Hanno infine una durata potenzialmente illimitata, finché permangono le condizioni generali di accesso, le indennità assistenziali irlandese, inglese, tedesca, finlandese, austriaca e quella belga. Come detto sopra infatti, permane una differenza tra le misure di carattere contributivo, che hanno una durata limitata e quelle di tipo assistenziale che tendono a non essere limitate, se non dal superamento della condizione di bisogno economico. Tale differenza si spiega con il fatto che mentre la logica delle misure contributive tende di solito a vincolare le erogazioni monetarie al livello dei contributi pagati (che non possono essere illimitati), al contrario il livello assistenziale delle indennità di disoccupazione va a costituire una sorta di safety net di secondo livello, superiore a quello costituito dalle misure di reddito minimo, ma che richiede anche un maggiore impegno sul piano delle contropartite richieste. Quando tali contropartite non possono essere soddisfatte, si “cade” nel ‘terzo’ livello di protezione del reddito, costituito dalle misure di reddito minimo. Infatti, quasi tutte le misure di indennità di disoccupazione, come abbiamo visto, richiedono da parte dei beneficiari un insieme di comportamenti da seguire, nella ricerca attiva di un lavoro e nell’impegno a seguire le indicazioni dei Piani di azione individuale, che la maggior parte delle Agenzie per l’impiego lega all’erogazione dell’indennità di disoccupazione. E in questi casi, in tutti i 28 paesi analizzati, esistono sanzioni per coloro che non rispettano le indicazioni delle agenzie per l’impiego, o rifiutano un lavoro, o attività formative di inserimento attivo, o comunque non mostrano una propensione alla ricerca attiva di una occupazione. Tali sanzioni, al di là dei coinvolgimenti penali in case di frode contro la Pubblica Amministrazione, che, seppure previsti da alcune normative sugli ammortizzatori sociali, qui non interessano, coinvolgono gli aspetti amministrativi della misura, vale a dire che possono comportare la sospensione temporanea o definitiva dell’indennità.

Conclusioni e aiuto alla lettura dello schema dell’infografica

La contemporanea presenza, in molti sistemi di ammortizzatori sociali europei, di misure di indennità contributive e assistenziali e, in taluni casi, l’esistenza di diversi regimi previdenziali per varie categorie di lavoratori, rende piuttosto complicato il compito di provare a trarre conclusioni sintetiche sul sistema di ammortizzatori sociali, in un contesto così vasto e differenziato come quello dell’Unione europea a 27. A questo scopo proviamo a riprendere le due principali categorie di schematizzazione: il livello di copertura delle misure, e la loro ‘entità’, misurata tramite l’analisi delle caratteristiche principali del trasferimento monetario (generosità complessiva e durata). Va chiarito anzitutto che in questo esercizio ci concentreremo esclusivamente sulle misure di indennità ordinaria di disoccupazione, senza inserire nella comparazione di sintesi le misure di indennità speciale. Si tratta di Spagna, Belgio (sulla base di accordi collettivi), Lussemburgo, Olanda, Francia, Irlanda, Lituania, Slovacchia, Austria, Bulgaria e Polonia. La ragione è molto semplice: in realtà tali misure sono appunto misure speciali e straordinarie, sebbene siano piuttosto diffuse nel caso italiano, determinando un meccanismo di ‘normalizzazione’ della loro straordinarietà. Alcune di tali misure sono in realtà strumenti di ‘ponte’ non direttamente collocabili all’interno del sistema di ammortizzatori sociali, ad esempio sconfinando in una sorta di pensione di anzianità anticipata nel caso delle indennità per anziani disoccupati. Anche misure molto diffuse in Italia, come le forme di indennità di disoccupazione parziale (la Cigo, Cassa Integrazione Guadagni Ordinaria, nel caso del nostro Paese), talvolta sono in realtà modalità di compensazione della riduzione dell’orario di lavoro. Un forte sbilanciamento, come avviene nel caso italiano, di misure speciali rispetto alle misure ordinarie di tutela dalla disoccupazione, è in realtà indice di un sistema estremamente frammentato.

Nell’infografica le due variabili utilizzate nell’analisi, sono state ripartite in tre livelli crescenti (basso, medio e alto livello): si vengono così a determinare nove possibili quadranti, anche se in questo caso due rimangono vuoti. Dal punto di vista sostanziale possiamo dire che, più ci spostiamo in alto a sinistra della tabella, più saremo in presenza di misure di tipo redistributivo: l’alta copertura di tali strumenti, accompagnata alla ricchezza delle caratteristiche della misura, garantisce infatti a questi strumenti un ruolo importante all’interno dei sistemi di welfare. Spostandosi invece in basso sempre sul lato sinistro, le misure mantengono un alto tasso di copertura della popolazione senza lavoro, ma l’entità di tali strumenti perde di rilevanza: siamo quindi in presenza di un sistema di ammortizzatori sì di tipo universalistico, ma parzialmente efficace sul piano della redistribuzione. Il versante opposto della tabella, in alto a destra, presenta caratteristiche antitetiche: si tratta in questo caso di misure altamente efficaci e significative, ma con una scarsa copertura e destinate, quindi, solamente ad una bassa platea di soggetti. Siamo di fronte a misure di tipo corporativo, vale a dire a indennità di disoccupazione fondate su schemi di tipo contributivo, che tendono, per le loro caratteristiche, a riprodurre le disuguaglianza ‘ereditate’ dal mercato del lavoro. L’ultima estremità possibile, in basso a destra, appartiene agli schemi di indennità più residuali, caratterizzati da bassa copertura e scarsa significatività. Questo schema riassuntivo permette di delineare un modo estremamente sintetico la presenza di diversi cluster di paesi: i sistemi danese, austriaco, francese, lussemburghese, tedesco, finlandese e spagnolo risultano i migliori, i primi cinque caratterizzandosi, in particolare, per l’alta entità delle prestazioni sulle condizioni di reddito dei beneficiari e gli altri due per l’alta capacità di copertura. Anche il Portogallo è all’interno di questo gruppo di sistemi di ammortizzatori sociali particolarmente funzionanti, anche se abbiamo visto che il suo livello di copertura è medio/basso. Anche in Estonia e Irlanda, pur essendoci un basso “tasso di sostituzione” delle indennità di disoccupazione, esse risultano particolarmente inclusive. Mano a mano che ci spostiamo nella parte destra (e bassa) della tabella, come detto, peggiorano le performance dei sistemi di ammortizzatori sociali. In Olanda, Norvegia e Grecia le misure sono generose e di non difficile accesso, ma sono troppo particolaristiche e coprono solo una piccola parte delle persone senza lavoro. La caratteristica della copertura in effetti è decisiva da questo punto di vista e a nostro avviso appare di maggiore importanza rispetto alla “entità”, anche perché sistemi molto residuali o particolarmente frammentati, possono avere anche una discreta incidenza per i singoli beneficiari, ma evidentemente non hanno il medesimo effetto sul piano complessivo.

A questo proposito, ad esempio, il caso italiano si caratterizza per la elevata frammentazione degli strumenti di tutela. Nonostante gli incrementi dei trattamenti dell’ultimo decennio, il sussidio di disoccupazione ordinario rimane relativamente poco generoso. Esso richiede una contribuzione minima di 52 settimane negli ultimi due anni, e offre un sussidio pari al 60 per cento dell’ultima retribuzione per 8 mesi, del 40 per il settimo mese e del 30 nell’ottavo e ultimo mese, purché l’indennità non superi i massimali mensili stabiliti annualmente. A questo si aggiungono strumenti di carattere settoriale. La Cassa integrazione ordinaria e straordinaria prevedono, su richiesta dell’impresa, il pagamento di un’indennità a favore di lavoratori temporaneamente o parzialmente sospesi dall’attività lavorativa, ma che rimangono alle dipendenze dell’azienda. L’indennità è pari all’80 per cento della retribuzione fatto salvo il non superamento di specifici massimali. Lo schema della Cassa integrazione ordinaria è rivolto prioritariamente ad evitare la rottura del rapporto di lavoro nel settore industriale ed edile, in caso di riduzioni temporanee della produzione; lo schema della Cassa integrazione straordinaria coinvolge le imprese con oltre 15 dipendenti dell’industria e alcuni comparti dei servizi e dovrebbe favorire il mantenimento dell’occupazione nel caso di crisi di natura strutturale. I requisiti per l’accesso alla cassa integrazione straordinaria possono tuttavia essere derogati su base negoziale, riducendo il grado di certezza e trasparenza dell’applicabilità dello strumento. I lavoratori delle imprese che accedono alla Casa integrazione speciale, in caso di licenziamento, beneficiano dell’indennità di mobilità, più generosa dell’indennità di disoccupazione ordinaria sia per importi che per durata.

Oltre all’indennità di disoccupazione ordinaria e alla Cassa integrazione vi sono poi le indennità a requisiti ridotti, per i lavoratori che non possono accedere alla disoccupazione ordinaria ma che abbiano lavorato almeno 78 giornate nell’anno solare precedente. Indennità specifiche sono previste per l’agricoltura e il settore edile. Questo insieme di strumenti crea una elevata eterogeneità di trattamento. Inoltre come tutti gli schemi di natura prevalentemente assicurativa non offre alcun sostegno alle persone che non abbiano maturato i requisiti contributivi. L’indennità a requisiti ridotti tende ad attenuare il carattere assicurativo del sistema. Esso si presta tuttavia a un uso improprio del sussidio come strumento di integrazione del reddito da lavoro in settori ad elevata stagionalità, e non è abbastanza generoso per offrire copertura a chi è realmente in cerca di lavoro ma non ha maturato i requisiti contributivi. In più occasioni sono state approvate leggi delega, mai attuate, per una riorganizzazione del sistema degli ammortizzatori sociali al fine di renderlo più equo ed efficiente. Sostanzialmente disatteso è rimasto anche il proposito di integrare maggiormente l’erogazione dei sussidi alle attività dei servizi per l’impiego, al fine di evitare abusi e promuovere l’occupabilità dei lavoratori in cerca di un impiego. Le misure prese in questi ultimi anni, avendo carattere di urgenza, si sono appoggiate sugli strumenti esistenti. I provvedimenti hanno soprattutto potenziato temporaneamente la possibilità di ricorrere alla Cassa integrazione in deroga alla normativa ordinaria. A questo fine la copertura è stata estesa anche a lavoratori precedentemente non coperti, come quelli con contratto di apprendistato, e alle imprese che normalmente non hanno accesso allo strumento. I provvedimenti, utili nel cercare di limitare il ricorso al licenziamento in uno stato di crisi acuta come l’attuale, non risolvono i problemi di fondo del sistema italiano di ammortizzatori sociali. Rimane inalterata la necessità di una riforma organica che renda il sistema di tutele maggiormente coerente con le esigenze di un mercato del lavoro reso nel tempo più flessibile dalle riforme dell’ultimo quindicennio.

Per approfondire:

Infografica – Reddito minimo garantito, solo in Italia manca il paracadute

 

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