Ci serve un governo che abbatta la casta dei burocrati

In Italia la produttività non cresce. I manuali di economia indicano due cause della crescita: l'accumulazione di fattori produttivi, come capitale fisico e umano, e il "progresso tecnologico". La burocrazia, l'eccellenza che non viene riconosciuta, l'interferenza amministrativa con l'attività im...

Burocrazia
3 Luglio Lug 2012 1416 03 luglio 2012 3 Luglio 2012 - 14:16
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Messe Frankfurt

Alcune osservazioni sui meccanismi che frenano la crescita in Italia. Un punto accomuna i programmi di diversi schieramenti politici: la ricerca delle "risorse" per la crescita. La versione operativa del programma proposto dal governo, a quanto mi par di capire, consiste nel recupero di fondi (dai bilanci dello stato o degli enti locali) per finanziare questo o quel progetto di "sviluppo" (grandi opere, reti digitali, assunzioni di laureati qualificati), ovvero (modeste) riduzioni di imposta. Voglio argomentare che questa visione e il suo negativo («non ci sono le risorse per lo sviluppo») non sfiorano le cause della bassa crescita in Italia e, se forse aiuteranno qualche impresa a superare la recessione, non cambieranno le prospettive di sviluppo del paese.

I manuali indicano due cause della crescita: l'accumulazione di fattori produttivi, come capitale fisico e umano, ed il "progresso tecnologico" (da intendersi in senso lato, da cui le virgolette: nella teoria della crescita la tecnologia non è tecnologia in senso stretto ma include tutto ciò che permette di produrre di più a parità di capitale fisico e umano, cioè anche cose come le istituzioni economiche e politiche, le regole, l'infrastuttura sociale). Perché il prodotto e quindi il reddito crescano di anno in anno servono maggiori quantità di mezzi di produzione e idee e istituzioni migliori (la "tecnologia") che, a parità di ingredienti, porta ad una resa finale maggiore. Forse le risorse a cui alludono i nostri politici sono acquisti (o contributi per l'acquisto di) mezzi di produzione? Forse. Ma nelle economie sviluppate, a differenza di quelle in via di industrializzazione, gran parte della crescita viene dalla spostamento della frontiera produttiva (miglioramenti "tecnologici") e in questa fase l'intervento pubblico solleva perplessità (si veda Giavazzi). Ricercare le risorse per la crescita in selettivi aggiustamenti di bilancio a cura di qualche ministero difficilmente cambierà le capacità di crescita del paese. A questo proposito voglio riportare alcune osservazioni ed analisi che illustrano alcuni dei mali che frenano la crescita in Italia.

Quattro casi esemplari

Un amico lavora presso una Biotech nata dai laboratori di una farmaceutica internazionale che ha lasciato il nostro paese da qualche anno. La Biotech ha "salvato" circa metà dei posti di lavoro dei laboratori rilevati: lavoratori con alto capitale umano (ricercatori chimici e biologi), che lavorano allo sviluppo di nuovi vaccini. L'azienda, data la natura potenzialmente rischiosa della propria attività, ha bisogno di permessi ministeriali per produrre. Siccome esportano i loro prodotti negli USA, servono anche le autorizzazioni del National Institute of Health. Fatta la domanda, le autorizzazioni USA sono arrivate in fretta: una persona è venuta, ha visto i laboratori, e ha rilasciato un permesso. Con il ministero italiano è in corso da circa due anni una lunghissima trafila che sostanzialmente impedisce all'azienda di produrre. Per quanto ne capisco, il carattere innovativo di questa attività industriale rende difficile quantificare i rischi: pertanto i permessi italiani non arrivano. I controllori USA applicano una logica diversa, che assume che l'azienda sappia cosa fa; altrimenti, ci saranno sanzioni ex-post. Al momento, per quanto ne so, la direzione dell'azienda sta valutando se trasferire il tutto in un altro paese europeo perché qui non riesce a lavorare.

Un imprenditore ha aperto un ristorante in un museo recentemente rinnovato. Raggiunto il museo per una cena di lavoro troviamo l'ingresso principale chiuso, senza alcuna indicazione. Dopo aver telefonato scopriamo che il ristorante è aperto, ma essendo chiuso il museo, per accedere si deve scendere a piedi nel garage sotterraneo, e risalire con un ascensore. Da nessuna parte ci sono indicazioni. Arrivati a destinazione il gestore ci informa che da mesi è in attesa dei permessi per mettere le indicazioni su come raggiungere il ristorante, non avendo trovato un accordo per tenere aperto, a sue spese, l'ingresso del museo. Serve una autorizzazione dell'amministrazione del museo, che dipende da qualche ufficio pubblico, anche per mettere le indicazioni. Ma l'autorizzazione non arriva. Quest'estate il ristorante ha «temporaneamente chiuso».

Un altro caso riguarda un giovane chirurgo specializzato in California in operazioni di riduzione dello stomaco. Tornato in Italia 8 anni fa come aiuto primario ha pazientemente aspettato che venisse il suo turno per la promozione. Per 7 anni il primario in carica gli ha impedito di applicare la propria conoscenza specialistica in sala operatoria per timore di essere messo in ombra. In sostanza: il giovane poteva operare ma non fare il tipo di intervento in cui era specializzato (che il primario, per inciso, non sapeva fare). Circa un anno fa il nostro giovane chirurgo ha fatto i bagagli e si è spostato in un paese Anglosassone dove (parrà strano) lo hanno chiamato proprio per esercitare la sua specialità.

L'ultima storia riguarda un piccolo imprenditore di successo. Alcuni anni fa aveva comprato un terreno con casale in riva a un bel lago del Lazio con l'idea di farci un agriturismo di lusso. I permessi non arrivavano mai. Dopo vari tentativi costui ha venduto il terreno a una persona amica di un amministratore locale che nel giro di un anno ha realizzato il progetto. Nel frattempo, l'imprenditore ha investito il ricavato della vendita in un terreno a pannelli solari: a dir suo una rendita migliore (finanziata dai tax-payers ovviamente) di quella che negli ultimi anni aveva realizzato con la propria attività imprenditoriale.

Lacci e lacciuoli al microscopio

Questi esempi illustrano alcuni degli ostacoli alla crescita della produttività, e quindi di salari e reddito, in Italia: il talento imprenditoriale è frenato dalla macchina burocratica (la Biotech, il ristorante), l'eccellenza professionale nelle aziende pubbliche non viene riconosciuta (il chirurgo), la capillare interferenza amministrativa con l'attività imprenditoriale crea rendite per la politica e distoglie le risorse da una allocazione più produttiva (l'agriturismo). Due analisi sull'industria manifatturiera italiana, costruite su dati panel di 1.200 imprese dalla metà degli anni 80 fino al 2000 (il campione di imprese industriali di INVIND-Bankitalia), mostrano che le storture sopra illustrate per mezzo di esempi sono, purtroppo, rappresentative e quantitativamente rilevanti.

Un'interessante analisi di Federico Cingano e Paolo Pinotti (disponibile qui e riassunta qui) mostra che un'impresa industriale che diviene connessa con il potere politico locale (condizione verificata quando un dipendente dell'impresa viene eletto presso una giunta di maggioranza nella amministrazione locale) aumenta i propri profitti e i propri ricavi del 5% in media (l'equivalente, con segno meno, si verifica quando l' impresa perde la connessione). Molti elementi sono coerenti con un effetto causale: i ricavi aumentano solo nel mercato locale a seguito di maggiore domanda, la produttività dell'impresa non cambia, le esportazioni non beneficiano della connessione politica, la presenza di connessioni politiche senza potere di governo non cambiano la performance aziendale. I guadagni sono maggiori in aree geografiche e/o settori industriali caratterizzati da una maggiore incidenza di spesa pubblica (fino al 25% di guadagno in più quando entrambe le condizioni sono verificate). In sintesi: la connessione politica paga, consentendo all'azienda di accedere a un trasferimento (per mezzo della domanda pubblica) a scapito di altre aziende che potrebbero fornire lo stesso servizio meglio e/o a minor costo (il paper discute la grandezza di questa distorsione il cui valore preciso dipende dalle ipotesi sulle preferenze dei consumatori).

Il secondo studio, da me curato insieme a Fabiano Schivardi (disponibile qui e riassunto qui), utilizza lo stesso campione di imprese per analizzare una domanda diversa: come variano la selezione del gruppo dirigente, e la produttività dell'azienda, al variare del controllo aziendale? Quattro tipologie di "controllo" sono registrate dall'indagine: - persona fisica/famiglia, - operatore pubblico (Stato, enti locali, etc.), - holding di imprese / società finanziaria, - controllante estero. L'indagine mostra (con due diverse metodologie) che imprese a controllo familiare o pubblico, identiche in ogni caratteristica osservabile nel campione (settore industriale, posizione geografica, dimensione d' impresa, etc.,) eccetto che per la natura del controllo, registrano una produttività di circa il 10% inferiore a quella delle imprese con controllo da parte di holding o estero. L'analisi postula, e avvalora empiricamente, l'ipotesi che la minore produttività di queste imprese sia legata alla scarsa selezione dei dirigenti aziendali. Il politico utilizza l'azienda per costruire consenso elettorale, le famiglie per fare spazio a figli e amici, a discapito della massimizzazione del valore (per esempio). A qualche lettore i risultati di queste indagini sembreranno la scoperta dell'acqua calda: dobbiamo sorprenderci che un'amministrazione locale o una famiglia possano avere obiettivi diversi dalla massimizzazione del valore dell'impresa che controllano? O che un'azienda con contatti presso una amministrazione locale tragga da questi benefici? A dispetto della presenza di forti opinioni in tal senso, non esistono molte documentazioni sistematiche di queste congetture.

Le risorse per la crescita

È una ovvietà che per crescere si debbano risvegliare le risorse creative del paese: le competenze e la voglia di fare di individui e imprenditori. Ma affinché queste potenzialità si trasformino in crescita del reddito occorrono istituzioni e incentivi che indirizzino i talenti verso finalità produttive, come illustrato dalle bellissime analisi di Baumol e Murphy-Shleifer-Vishny. Altrimenti al capace (potenziale) imprenditore conviene diventare faccendiere, ai professionisti di talento emigrare, o darsi agli hobbies. Si sta facendo qualcosa in Italia per risvegliare queste risorse dormienti? Il controllo delle banche è nelle mani delle Fondazioni, enti al servizio di interessi locali (il sempre presente "territorio") e politici che hanno dimostrato di dare poco peso al merito e alla produttività (si vedano le valutazioni di Boeri-Guiso o di Perotti-Zingales).

E che dire dei meccanismi di governance che hanno portato il dott. Mussari, uomo che ha affossato (da presidente) la banca MPS, a diventare presidente dell'associazione dei banchieri italiani? Le aziende pubbliche affiancano altri obiettivi alla valorizzazione del merito risultando poco produttive. L'interferenza amministrativa e politica sull'attività imprenditoriale crea distorsioni e rendite di posizione, alimenta un sottobosco di astuti faccendieri che meglio sarebbero impiegati nella creazione di valore piuttosto che nell'appropriazione di rendite (tri-partisan Rosso, Bianco, Verde). Si è parlato delle privatizzazioni come di una possibile fonte di entrate per abbattere il debito pubblico. Alcuni hanno criticato le stime fatte da Roberto Perotti e Luigi Zingales sul valore realizzabile con queste vendite. Quello che sfugge a questa logica contabile è il valore aggiuntivo che molte di queste aziende, attualmente gestite in modo clientelare e inefficiente, potrebbero generare se ben gestite (non quindi con "privatizzazioni" virtuali quali le vendite dal Tesoro alla CDP). La strada da percorrere sarebbe incerta e ricca di ostacoli. Le istituzioni antitrust andrebbero rafforzate, l'amministrazione pubblica resa più efficiente, il mercato del lavoro fatto funzionare meglio. In un paese in cui nessun governo è mai riuscito nemmeno a scalfire il potere della lobby dei tassisti, possiamo aspettarci riforme strutturali su fondazioni bancarie, aziende municipalizzate e grandi gruppi pubblici?

 

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