L’opinione

Lo Sharing Economy Act si sente italiano, ma per fortuna (o purtroppo) non lo è

Le perplessità su una legge che descrive come informale un modello di business che spesso non lo è. E che invece andrebbe ben regolato, soprattutto sulle questioni lavorative

Sharing

(Getty Images/JEFF PACHOUD)

23 Marzo Mar 2016 1630 23 marzo 2016 23 Marzo 2016 - 16:30
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C’è tempo fino al 31 maggio per commentare lo Sharing Economy Act presentato lo scorso 2 marzo da un gruppo di parlamentari (di maggioranza e di opposizione) appartenenti all’Intergruppo Parlamentare Innovazione. Il testo è facilmente consultabile su questa pagina web e ha ricevuto, in tre settimane, più di 200 considerazioni da parte di cinquanta esperti del settore e cittadini. L’ambizione dichiarata della proposta di legge è quella di disciplinare le «piattaforme digitali per la condivisione dei beni e servizi», oltre che promuovere «l’economia della condivisione».

Da un punto di vista “filosofico”, la mano che ha redatto la presentazione della proposta pare inciampare su un passaggio principale, la definizione del campo di azione della proposta stessa. Non tanto e non solo perché pare trascurare il vivace – quasi feroce – dibattito internazionale che, dopo una prima fase di entusiasmo, è oggi concentrato su una descrizione della sharing economy come modalità di esplicazione dell’economia di mercato (per questa ragione la si demitizza affibbiandole l’etichetta di “rental economy”, i.e. economia del noleggio). Di fatto, la bozza si occupa al più di on-demand economy, insistendo sull’offerta di beni (propri) e servizi, e non della disseminazione di pratiche collaborative di dimensione locale (a cui pare riferirsi con le espressioni “nuovo modello culturale”, “modello di consumo”, “fenomeno” e nel richiamo contenuto agli artt. 1 ed 8). Ricorrendo a formule discutibili («una compiuta regolamentazione del fenomeno consentirebbe infatti l’emersione di un ampio segmento di economia informale relativo ai servizi tipicamente riconducibili alla sharing economy»), la bozza tradisce una mentalità “invasiva” del regolatore e descrive come informale un modello di business che spesso tale non è, e che in molti casi (soprattutto per quanto riguarda le criticità sul piano lavoristico, di cui diremo) andrebbe governato adattando le norme esistenti, senza creare l’ennesima (ambigua) sacca di eccezioni.

La bozza tradisce una mentalità “invasiva” del regolatore e descrive come informale un modello di business che spesso tale non è, e che in molti casi andrebbe governato adattando le norme esistenti senza creare l’ennesima (ambigua) eccezione

Si tratta di un tentativo certamente apprezzabile per le intenzioni, attesa, da un lato, la complessità e la poca maturità della questione – specie su questa sponda dell’Atlantico – e, dall’altro, il florilegio di commenti e opinioni che si sono confrontati e scontrati in modo non sempre sufficientemente informato e indipendente. Senza dubbio, un elemento di chiaro valore della proposta è rappresentato dalle stesse regole aperte e trasparenti con cui è stata offerta al dibattito pubblico da parte dei parlamentari proponenti.

Come noto, gli estensori hanno una certa confidenza con la materia che intendono normare e, soprattutto, manifestano un’inedita disponibilità a emendare la proposta stessa. Senz’altro lodevole il presidio degli spazi virtuali dove ci si confronta sulla bozza. C’è però da ammettere a malincuore che il dibattito, finora confinato nel recinto inviolabile degli addetti ai lavori, soffre di una forma cronica di polarizzazione delle opinioni che, inevitabilmente, si trovano a dover indossare la divisa di “apocalittiche” o “integrate”. Anzitutto, per un equivoco fondamentale, quello di considerare la sharing economy come un settore omogeno dell’economia, trascurando – oltre alla profonda eterogeneità delle piattaforme – la sua natura di “forma di esecuzione di lavori tradizionali facilitata dalla tecnologia”. Nel dettaglio, la legge lascia perplessi dunque sotto molteplici punti di vista:

  1. La possibilità di operare in Italia come “gestore di piattaforme digitali” viene sottoposta alla previa e vincolante approvazione di un “documento di politica aziendale” da parte dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM). Tale autorizzazione preventiva a esercitare l’attività d’impresa (art. 3) sembra essere contraria ai principi sanciti dal Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea in materia di libertà di stabilimento, come più volte ribaditi dalla giurisprudenza europea, oltre che da vari importanti provvedimenti normativi, a partire dalla Direttiva Servizi (2006/123/CE). Da un punto di vista schiettamente predittivo, la previsione in oggetto costituirebbe un freno all’innovazione e alla possibilità che un’impresa, magari di piccole dimensioni, lanci sul mercato un servizio ricompreso nel novero, ampio e inafferrabile, dell’economia della condivisione. Viceversa, questa imposizione sembra presupporre che il destinatario debba avere le fattezze degli unicorni (intesi come le società in grado di superare il miliardo di dollari di valutazione). Di questo avviso sembrano anche gli imprenditori che in Italia hanno lanciato servizi di questo tipo: lo schema “permission first” e i troppi lacci amministrativi finirebbero col rendere l’Italia una penisola periferica o, peggio ancora, un terreno di conquista per giganti nati all’estero.
  2. Per la prima volta si propone di rendere l’Autorità di concorrenza un’autorità di regolazione di settore. Questa lettura tradisce una contraddizione in termini, una sorta di cortocircuito istituzionale e concettuale. Come noto, infatti, le autorità antitrust sono chiamate a intervenire ex post rispetto alle condotte delle imprese attive in qualsivoglia mercato, laddove riscontrino condotte contrarie alle regole di concorrenza (o, nel caso italiano, al Codice del consumo). D’altro canto, le autorità di regolazione sono quelle che – in alcuni settori chiave dell’economia storicamente caratterizzati da monopoli (pubblici) e più o meno recentemente liberalizzati – definiscono ex ante alcune regole di condotta per gli operatori, proprio sull’assunto che, laddove trionfasse la sola libera competizione, quei mercati produrrebbero degli squilibri competitivi a vantaggio degli incumbent e a svantaggio di new comer e consumatori. In sostanza, da un punto di vista concettuale, regolazione e concorrenza sono inversamente proporzionali. Maggiore è la necessità di regolazione ex ante, minore è il grado di competitività dei mercati che richiedono che ci sia qualcuno che, dall’esterno, ponga delle regole e degli obblighi mutevoli nel tempo per far fronte al potere di mercato degli operatori che la fanno da padrona. L’idea di creare un’autorità di regolazione contiene in sé l’assunto che ci siano operatori dominanti o con significativo potere di mercato le cui condotte necessitano di essere disciplinate ex ante, il che non è affatto una circostanza appurata nel nostro caso. Più in generale, la necessità di avere un’autorità di regolazione dedicata sembra un po’ ridondante, soprattutto data la natura e le dimensioni della sharing economy nazionale (qui una mappatura di Collaboriamo). In ogni caso, anche a voler prescindere da queste questioni – oggetto di dibattito assai ampio in letteratura – il compito di definire e modificare nel tempo regole ex ante non può essere di pertinenza dell’autorità antitrust che dovrebbe invece vigilare sulla competitività dei mercati e, al più, segnalare interventi migliorativi al legislatore. La confusione della proposta è accresciuta dal fatto che all’Autorità viene chiesto sia di regolare la sharing economy sia di suggerire al Parlamento – nell’ambito della “legge annuale per il mercato e la concorrenza” – interventi in favore dell’economia della condivisione. Chi disciplina cosa, dunque, tra Autorità e Parlamento?
  3. Inoltre, non si comprende l’esclusione dal campo di azione della proposta delle «piattaforme che operano intermediazione in favore di operatori professionali iscritti al registro delle imprese». In più, il legislatore con un’infelice frasetta, all’art. 2, demolisce decenni di diritto del lavoro. È una tradizione giurisprudenziale, ormai acquisita in dottrina, che l’etichetta contrattuale apposta dal datore di lavoro (in questo caso dell’estensore della proposta) non possa essere dispositiva. Ciò che è peggio, l’articolo in parola contraddice la stessa giurisprudenza costituzionale che scarta l’eventualità che il legislatore ordinario possa intervenire per estromettere dalla normativa giuslavoristica “i rapporti di lavoro che si svolgono di fatto secondo le modalità giuridiche ed economiche del lavoro subordinato”. Come si è avuto modo di scrivere in precedenza, un’analisi giudiziale degli elementi concreti della relazione tra piattaforma e lavoratore (quali l’esercizio dei poteri direttivo e di controllo o la dipendenza economica) porterebbe a ravvisare elementi tipici del lavoro dipendente. Per questa ragione, sentenziare che «tra gestori e utenti non sussiste alcun rapporto di lavoro subordinato» tradisce un’eccessiva leggerezza rispetto al funzionamento di molte app, basti pensare alle clausole che pongono il lavoratore in una posizione di vulnerabilità contrattuale. Inoltre, si trascurano le cause che tengono banco negli Stati Uniti e che vertono prettamente sulla presunta scorretta classificazione dei lavoratori quali autonomi e non dipendenti. È evidente che una riclassificazione di tuttofare, pony express o fattorini mina alle fondamenta il modello di business di molti operatori, ma stabilire apoditticamente che tra piattaforme e “utenti” non sussista una relazione di lavoro contraddice le prime pronunce statunitensi sul tema (si vedano, tra gli altri, il sito http://uberlawsuit.com e, in particolare, i ragionamenti del giudice Chen o le posizioni delle agenzie governative). Si rischia, infine, che l’intrusione del legislatore possa rivelarsi non solo sovrabbondante ma anche perniciosa, atteso che di recente molte società hanno ridefinito il proprio business model prevedendo contratti di lavoro subordinato part-time, convinte che un rapporto più stabile di quello comunemente praticato dagli schemi della sharing economy possa assicurare un servizio migliore ai consumatori. C’è da dire che diverse imprese americane di servizi on-demand hanno stabilito, fin dalla propria genesi, di “accendere” rapporti stabili di lavoro (si veda il recente report del centro studi NELP). Che ne sarebbe in Italia di piattaforme come Hello Alfred (shopping), Munchery (consegna di cibo), Managed by Q (pulizie) che stipulano di default contratti di lavoro dipendente? La loro “responsabilità” sarebbe fuorilegge in Italia?
  4. In aggiunta, nell’intento apprezzabile di garantire alcuni diritti minimi degli “utenti”, la proposta prova a ripercorrere le orme del codice del consumo e prevede alcune clausole “black”, cioè sempre vietate, che non possono essere in alcun caso previste nel documento di “policy aziendale” delle piattaforme digitali. Anche qui, al netto delle valutazioni di carattere sistemico, la lista non sembra particolarmente articolata e rischia, da un lato, di proibire attività che non andrebbero necessariamente contrastate, dall’altro, di lasciar fuor di tutela alcuni diritti dei consumatori. Anche il tema della fiscalità è affrontato in modo frettoloso. Per gli operatori è previsto un sostituto d’imposta pari al 10% fino 10.000 euro, mentre per redditi superiori si applicano le normali aliquote per lavoro dipendente o autonomo. Nulla si dice sulle fiscalità delle piattaforme, se non che debbano dotarsi di una stabile organizzazione in Italia, soluzione non sempre necessaria né efficiente affinché le piattaforme paghino le tasse in misura adeguata nel paese in cui operano e producono reddito. Da ultimo e più in generale, la proposta arriva nel bel mezzo di un’ampia discussione in corso in Europa che dovrebbe portare a breve all’adozione di una direttiva sull’economia della condivisione. Anche a voler apprezzare l’ambizione di fare da apripista in Europa su una materia tanto importante, e dunque anticipare i tempi che saranno comunque richiesti per il recepimento della direttiva negli Stati membri (solitamente 24 mesi dalla sua adozione), ciò avrebbe imposto un rigore e una attenzione ai contenuti della proposta che, al contrario, non sembrano pionieristici e solidi. Sarebbe probabilmente occorso anche un coordinamento pieno e aperto con il dibattito in corso in Europa (pende, per esempio, di fronte alla Corte Europea di Giustizia un rinvio di un giudice spagnolo che chiede di stabilire se il servizio offerto da Uber debba essere considerato una vettore o una servizio tecnologico).

Si rischia, da un lato, di proibire attività che non andrebbero necessariamente contrastate, dall’altro, di lasciar fuor di tutela alcuni diritti dei consumatori

La proposta non va tuttavia cestinata, anzi, e ci si augura che si possa “aggiustarla” con alcuni interventi mirati. Ripartendo da alcune consapevolezze che emergono, ad esempio, all’articolo 4 della bozza – la porzione forse più matura di tutto l’articolato. Nel descrivere i contenuti del “documento di politica aziendale”, alla cui redazione sono chiamati i gestori delle piattaforme digitali, si esclude sapientemente «il controllo dell’esecuzione della prestazione dell’utente operatore, anche tramite apparati o sistemi hardware o software» (lettera b). Scelta assennata, dacché è stato dimostrato che le asimmetrie informative, insieme al monitoraggio constante della prestazione e alle revisioni “stellate”, pongano chi offre servizi online in una posizione di vulnerabilità (per non dire della precarietà reddituale). Allo stesso tempo, alla lettera d, si impone che il gestore non possa arbitrariamente escludere un utente operatore (la timida definizione per lavoratore) dall’accesso alla piattaforma né realizzare «la sua penalizzazione nella presentazione della sua offerta agli utenti fruitori» (vale a dire i consumatori). Quest’ultima previsione, sebbene ricorra a una formula complicata, parrebbe richiamare il tema della reputazione dei lavoratori, da cui pure dipende la possibilità che siano selezionati in seguito e dunque la loro “carriera digitale”. Clausole di questo tenore, a buon diritto, aprono la strada verso una “sacralità laica” del rating di chi offre servizi e beni on-demand. Da un lato, le piattaforme – in assenza di «motivazioni non gravi e oggettive» – non possono mettere alla porta lavoratori “scomodi” o “indesiderati” (come quelli che dovessero organizzare scioperi o condividere informazioni utili ai propri colleghi, si vedano anche le lettere h ed i), dall’altro si rende trasparente e “portabile” la reputazione maturata all’interno di una piattaforma, con la conseguenza di sancire l’inapplicabilità di clausole di “esclusiva” che molte società impongono con fare oligopolistico.

Ci si augura che la sensibilità all’ascolto dimostrata finora dai deputati proponenti si tramuti in un rimaneggiamento convinto della proposta. Lo stesso strumento di consultazione online poco si presta alla segnalazione di necessarie interpolazioni o all’evidenziazione di lacune. È un processo senza dubbio complesso, che incontra lo scetticismo militante della platea di commentatori seriali, ma che ha bisogno di un supplemento di riflessione. Non pregiudiziale, ma approfondita, a partire dal merito degli obiettivi stessi della proposta di legge. Le scelte compiute dagli estensori hanno il merito di aver portato a un testo base che si focalizza – come da interpretazione “autentica” – sulle prestazioni occasionali, finalizzate all’integrazione del reddito. La prospettiva è dunque quella ottimista, sebbene sia giunto il tempo di occuparsi delle protezioni a tutela di chi ricorre alla sharing economy nel tentativo disperato di fuggire alla disoccupazione o alla povertà. Il tentativo italiano è dunque certamente un primo passo, ma pare già anacronistico rispetto alla direzione documentata da una serie di studi. Come più volte ribadito, l’intento dei proponenti (“non vietare di sperimentare ma offrire benefici agli attori che decidano di sottoporre un semplice documento di policy in grado di tenerli indenni da autorità e giudici vari”) si rivela genuino e insieme naïf. È davvero urgente un’opera di “sincronizzazione col presente” nel contesto del Digital Single Market che replichi il meglio delle esperienze internazionali evitando di mutuare difetti e bizantinismi di una legislazione capricciosa e poco flessibile.

* Antonio Aloisi è dottorando in diritto del lavoro presso l’università Bocconi di Milano. Twitter: @_aloisi

** Francesco Russo è avvocato della concorrenza a Roma e socio di Comin&Partners. Twitter: @frarusso

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