Come cambia il Senato? Ecco cosa potrà fare (e non fare) se passerà la riforma

Su alcune leggi rimane il bicameralismo paritario, su altre si limita il ping pong tra Camera e Senato che spesso era causa di compromessi al ribasso o di continui ricorsi a voti di fiducia o decreti governativi

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2 Novembre Nov 2016 1415 02 novembre 2016 2 Novembre 2016 - 14:15

Il superamento del bicameralismo paritario, cioè del sistema che attribuisce a Camera e Senato funzioni e poteri identici nel percorso di approvazione di una legge, è il cuore pulsante della riforma costituzionale che gli italiani saranno chiamati ad approvare o respingere nel referendum del prossimo 4 dicembre.

Attualmente il procedimento legislativo prevede che di regola una legge non possa entrare in vigore finché entrambi i rami del Parlamento non hanno approvato un testo identico. Questo significa che se dopo l’esame della Camera il Senato cambia anche minimamente una legge, questa debba essere rimandata alla Camera perché l’approvi senza modificare nulla. Se invece la Camera la modifica, la legge torna al Senato, e così via potenzialmente all’infinito in un fenomeno che è noto come “navetta parlamentare”. Per i suoi sostenitori questo sistema è una garanzia contro la promulgazione di leggi pessime o che contengano gravi errori. Per i detrattori è un ostacolo insormontabile al buon funzionamento della funzione legislativa del Parlamento.

Per diversi osservatori più che un problema di tempi – il Parlamento italiano è piuttosto prolifico in fatto di produzione legislativa già col sistema attuale – il bicameralismo paritario sembra porre un problema di qualità delle leggi: ogni passaggio da un ramo all’altro del Parlamento è spesso accompagnato da compromessi al ribasso, strappati magari grazie al potere di ricatto di piccole minoranze che si oppongono per interessi particolari. Paradossalmente sono le leggi dal contenuto più tecnico e meno politico/ideologico quelle che maggiormente vengono storpiate dalla navetta.

Il nuovo articolo 70 della Costituzione, come modificato dalla riforma, prevede un sistema più complicato, che dovrebbero però servire a semplificare il procedimento legislativo.

Il bicameralismo paritario – sintetizzando - è previsto che rimanga: per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali; per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari e le altre forme di consultazione previste dall’articolo 71 cost. (referendum propositivi e di indirizzo, proposte di legge di iniziativa popolare, altre forme); per le leggi che disciplinano le funzioni e le istituzioni dei Comuni e delle Città Metropolitane; per le leggi che stabiliscono norme generali, forme e termini della partecipazione dell’Italia alla formazioni e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea; per le leggi di ratifica dei trattati internazionali e, in generale, per una serie di altre leggi che riguardano funzionamento e compiti delle Regioni. Queste materie nel complesso dovrebbero rappresentare meno del 5% dell’attività legislativa del Parlamento.

Per il restante 95% è invece previsto un nuovo sistema: tali leggi sono di regola approvate dalla sola Camera dei deputati. Se, e solo se, il Senato lo richiede – serve almeno un terzo dei suoi membri – entro 10 giorni dall’approvazione della Camera, la legge gli viene trasmessa perché la esamini. Nei trenta giorni successivi il Senato può deliberare proposte di modifica, sui cui l’ultima parola spetta comunque alla Camera. Pronunciatasi la Camera infatti – o decorso il termine – la legge può essere promulgata definitivamente. Rispetto al ping-pong infinito del sistema attuale si passerebbe dunque a un sistema con massimo tre passaggi (Camera-Senato-Camera).

Sono poi previsti dei casi particolari: in primo luogo l’esame del Senato di leggi che consentano allo Stato di scavalcare la competenza legislativa delle Regioni “quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale” (questa clausola è un’altra novità della riforma, di cui si dirà esaminando le novità introdotte nel Titolo V) deve concludersi in 10 giorni invece che in 30, e la Camera può dissociarsi dalle decisioni prese in questo ambito dal Senato a maggioranza assoluta dei suoi membri, solo pronunciandosi a sua volta a maggioranza assoluta dei propri membri (insomma una garanzia in più per il Senato che in questo ambito venga ascoltato il suo parere). Poi, nel caso di legge di bilancio, il Senato ha solo 15 giorni per deliberare proposte di modifica.

La questione di uno strapotere del governo è complessa, perché è intrinsecamente legata alla legge elettorale che sarà in vigore (senza o con, e nel caso quale, premio di maggioranza?), ma in generale si può comunque notare come numerose garanzie del sistema rimangano invariate

Infine è prevista dal nuovo articolo 72 cost. una procedura accelerata per l’approvazione delle leggi da parte della Camera: il governo può chiedere alla Camera di deliberare, entro 5 giorni dalla richiesta, che un disegno di legge ritenuto essenziale per l’attuazione del programma di governo venga iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto a pronuncia definitiva della Camera entro 70 giorni dalla deliberazione. Il Senato in questo caso ha termini temporali dimezzati per l’esame e la proposta di modifiche (5 giorni per chiedere la trasmissione della legge e 15 per votare). Il termine può comunque essere differito di massimo 15 giorni. Sono escluse da questa possibile accelerazione le leggi per cui è rimasto in vigore il bicameralismo paritario, e in ogni caso leggi di bilancio, leggi di amnistia e indulto, leggi in materia elettorale e leggi di ratifica dei trattati internazionali. In tutti i casi sopravisti il Senato può svolgere attività conoscitive e formulare osservazioni.

Sul superamento del bicameralismo paritario si sono concentrate molte delle critiche del fronte del “No” alla riforma. Si teme in particolare lo strapotere dell’esecutivo che, se fosse (come probabile) dello stesso colore politico della maggioranza alla Camera, con il depotenziamento del Senato avrebbe pochi contrappesi. La questione è molto complessa, perché è intrinsecamente legata alla legge elettorale che sarà in vigore (senza o con, e nel caso quale, premio di maggioranza?), ma in generale si può comunque notare come numerose garanzie del sistema rimangano invariate: i pochi poteri del primo ministro, il ruolo di garanzia del Presidente della Repubblica, il controllo della Corte Costituzionale, per non parlare dell’appartenenza a organizzazioni internazionali (specie la Ue e la Cedu) con poteri di controllo.

Inoltre la nuova procedura – secondo un’argomentazione a favore – dovrebbe ridurre il ricorso ai decreti d’urgenza da parte del governo, vero scempio della prassi politica degli ultimi venti anni. Nel testo della nuova Costituzione infatti non solo sono messi paletti più severi per il ricorso alla decretazione d’urgenza (in particolare viene proibito l'inserimento di norme estranee all'oggetto o alla finalità del decreto, cosa molto comune negli ultimi anni), ma si dà al governo uno strumento alternativo (la procedura accelerata ex art 72 cost.) potenzialmente altrettanto efficace. In generale la riforma, rendendo il Parlamento meno intrinsecamente un ostacolo per l’attuazione del programma del governo, dovrebbe disincentivare le prassi con cui l’esecutivo ha scavalcato il legislativo negli ultimi anni (eccessivo ricorso ai decreti e anche alla fiducia). Inoltre i tempi dell’attività legislativa – ancorché non sia questo il principale problema dell’attuale sistema bicameralista paritario – sarebbero più facilmente prevedibili.

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