I due referendum sull’acqua sono in realtà uno: quello sulla tariffa del servizio idrico idrico integrato (quesito n. 2 – scheda gialla). L’altro (quesito n.1/scheda rossa) riguarda invece le «modalità di affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica», fra i quali rientrano la raccolta dei rifiuti e il trasporto pubblico locale e anche il sistema idrico.
Al netto della propaganda dei sostenitori del sì o del no, non stiamo andando votare per far tornare la gestione di questi servizi nelle mani degli enti locali. Nemmeno è un voto a favore delle liberalizzazioni in settori che per loro natura sono monopoli naturali, dove la concorrenza può operare solo nel momento della scelta del fornitore del servizio. Piuttosto, è un voto sul “come” vengono scelti i soggetti che gestiscono i servizi pubblici locali.
L’articolo 23 bis del decreto legge 112/2008 – che il referendum propone di abrogare – non ha nulla a che fare con la proprietà della risorsa acqua, che è e resta giuridicamente pubblica. Come dicono i sostenitori dell’abrogazione, l’acqua è anche, da un punto di vista economico, un bene comune e, con altri accenti, “un dono di Dio”. Ma il referendum non è né una deliberazione su un argomento che nel 2009 è valso il premio ai due Nobel dell’economia, né una dichiarazione popolare su un concetto teologico.
L’articolo 23 bis non tocca neanche la proprietà delle infrastrutture idriche, che pubbliche sono e tali restano (il “tubo” posato dal gestore privato, e pagato dagli utenti via tariffa, diventa pubblico). «Ferma restando la proprietà pubblica delle reti, la loro gestione può essere affidata a soggetti privati», afferma un passo dell’articolo. Non impone che la gestione dei servizi sia privatizzata. E nemmeno è una pronuncia pro o contro le liberalizzazioni.
Che cosa prevede, allora, la norma sottoposta a referendum? Prevede che normalmente il gestore del servizio sia individuato con «procedure competitive ad evidenza pubblica». In breve, è obbligatorio fare una gara. Ci sarebbe, in effetti, da riflettere sulla quantità e qualità di “evidenza pubblica”, intesa come trasparenza, che viene assicurata non solo al bando di gara ma anche alle motivazioni specifiche che hanno portato a preferire l’offerta di Tizio a quello di Caio, ma qui si aprirebbe un discorso che porta fuori strada rispetto al tema posto dal quesito abrogativo.
Chi può partecipare alla competizione? L’articolo 23 bis stabilisce che la gara si svolge fra «imprenditori e società in qualunque forma costituite». Su queste parole si gioca l’equivoco del referendum. Le «società in qualunque forma costituite» possono infatti essere a capitale di proprietà pubblica oppure di proprietà privata. Alla gara, quindi, può partecipare anche la società per azioni o srl che fa capo a un ente locale (Comune, Province, Regioni) che, essendo appunto una società, si comporta seguendo criteri di economicità e continuità aziendale.
In alternativa, se l’ente locale già una sua società che svolge il servizio, può selezionare un partner privato costituendo una società a partecipazione mista pubblica e privata, purché la parte privata sia scelta attraverso una gara, abbia almeno il 40% e svolga compiti operativi nella gestione del servizio. Gara secca o gara “a doppio oggetto” (la società mista), come vengono chiamate dagli addetti ai lavori, stanno sullo stesso piano, e sta al Comune o al consorzio di Comuni scegliere la strada da seguire.
In via eccezionale, però, si può ricorrere alla gestione “in house”, in casa, o come si diceva una volta, in economia. L’ente locale, cioè, può decidere di dare l’affidamento diretto, senza gara, a una società che controlla al 100% «per situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato». In questo caso, la società controllata dall’ente locale non può andare a fare concorrenza altrove. La possibilità della gestione in casa è possibile quando il valore economico del servizio affidato resta sotto 200mila euro l’anno.
Per evitare abusi da parte dei politici, la modalità di affidamento “in deroga” è sottoposta a una procedura speciale: l’ente deve dare adeguata pubblicità alla scelta, motivandola con un’analisi del mercato, e trasmettere una relazione all’Autorità garante della concorrenza per l’espressione di un parere preventivo. Se non arriva risposta entro 60 giorni, il parere si intende espresso in senso favorevole.
La legge attuale, dunque, non impedisce a Comuni ed enti locali in genere di optare per la gestione in proprio, ma sottopone tale decisione degli amministratori locali al vaglio dell’Antitrust. Un passaggio che tutela, tendenzialmente, il cittadino/utente da situazione di abuso. Non solo. Secondo l’interpretazione prevalente, il parere è semivincolante: l’ente locale può anche discostarsi, dando adeguata e pubblica motivazione. È chiaro però che così facendo si espone al rischio di ricorsi.
Ma perché obbligare a fare una gara se la società a controllo interamente pubblico fa bene il suo lavoro e i cittadini sono contenti? L’obiezione è giusta, ma le possibilità di un ente locale di affidare direttamente alla propria società il servizio sono più ampie di quella che potrebbe sembrare. Il regolamento attuativo del “23 bis”, varato con decreto del Presidente della Repubblica lo scorso 7 settembre, consente a una società pubblica particolarmente virtuosa di continuare a beneficiare dell’affido diretto. Perciò, se la “gestione in casa” è efficiente, «ossia comparativamente non svantaggiosa per i cittadini rispetto a una modalità di alternativa», allora si può proseguire senza gara. Ogni società, però, deve rispettare tre parametri: bilanci in utile (esclusi i contributi pubblici dell’ente locale per investimenti in conto capitale), reinvestimento di almeno l’80% degli utili per tutta la durata dell’affidamento e applicazione di una tariffa media inferiore alla media del settore. Tocca al Comune fare le verifiche ogni anno e mandare i risultati all’Antitrust. Se la società pubblica sgarra, l’affidamento viene revocato, e si torna alla gara.
Se il quorum viene raggiunto, e prevalgono i sì all’abrogazione, cade l’obbligo di procedura competitiva ad evidenza pubblica. La palla passa nelle mani dei amministratori locali: saranno gli enti locali a decidere, di volta in volta, se fare una gara in una delle due forme possibili o ricorrere all’affidamento diretto. Restano validi fino a scadenza, ovviamente, i contratti di servizio stipulati a seguito di gara.
Se invece la maggioranza (50% +1) degli italiani non va a votare, o se vincono i no, il quadro normativo resta immutato e alla fine di quest’anno scatterà la tagliola su tutte le gestioni in house. L’ente locale dovrà procedere con gare pubbliche seconda una delle due opzioni ordinarie, oppure chiedere la deroga secondo la procedura prevista dalla legge “Ronchi” e dal regolamento attuativo.
Quest’ultima è la strada che dovrebbe essere seguita a Milano per il servizio idrico integrato. Secondo quanto Linkiesta ha raccolto presso fonti vicine alle vicende, la Metropolitana Milanese, che nel 2003 ha ottenuto l’affidamento diretto del servizio idrico da parte del Comune, sarebbe pronta all’eventualità che resti in vigore la legge Ronchi. La società, che è controllata al 100% dal Comune, dovrebbe rispettare tutti e tre i parametri di qualità (bilancio in utile, reinvestimento degli utili, tariffa inferiore alla media) necessari per derogare alla gara. A Milano viene dispersa l’11% dell’acqua (da intendere come perdite nelle condotte o come mancati incassi perché i clienti non pagano) contro il 47% a livello nazionale. L’efficienza dell’azienda è, però, in questo caso facilitata da due vantaggi strategici: abbondanza di acqua e utenti concentrati su un’area compatta e densa. Tutto il contrario, per fare un altro esempio, della Sardegna dove la vastità del territorio e la scarsa densità di popolazione rendono oggettivamente più complicato raggiungere l’equilibrio economico.
Un caso particolare è rappresentato dalle sette ex municipalizzate quotate in Borsa – le cosiddette “multiutility quotate”: Acea, Iren, Hera, etc – che hanno ottenuto affidamenti diretti. La legge Ronchi permette che il contratto di servizio prosegua fino alla naturale scadenza, ma a una condizione. La partecipazione pubblica nella società deve ridursi sotto il 40% entro il 30 giugno 2013 e sotto il 30% entro il 2015. Una ghigliottina temporale che secondo alcuni rischierebbe di penalizzare gli introiti degli enti locali nella fase di vendita delle quote. Va notato che alla prima scadenza mancano ben due anni. Ma in realtà c’è chi immagina anche una via di uscita attraverso lo scorporo della divisione idrica.
In conclusioni, di possibili “scappatoie” all’obbligo di gara ne esistono già oggi, diversamente da quanto affermano i promotori del referendum. O perché la società pubblica è virtuosa oppure perché non ci sono le condizioni sociali o ambientali che non sconsigliano il ritorno al mercato. Nello stesso tempo di ragioni per chiedere una riforma delle legislazione in materia, oltre le previsioni del 23 bis, ce ne sono diverse. A partire dalla necessità di un’autorità indipendente per il settore idrico. Nel recente passato ci si era andati vicini, ipotizzando un allargamento delle competenza dell’Autorità dell’Energia, ma alla fine hanno prevalso le logiche di potere. Il ministero dell’Ambiente, guidato da Stefania Prestigiacomo, si è opposto alla creazione di un autorità amministrativa indipendente, preferendo una più debole “Agenzia nazionale di vigilanza delle risorse idriche”, come evoluzione della Conviri, commissione che era stata costituita sotto l’ala ministero.
Quale che sia l’esito del referendum, il problema principale del settore idrico resta sempre il reperimento delle fonti di finanziamento, insieme con il tema dell’efficienza gestionale che a sua volta risente di una regolamentazione di settore ancora tutta da costruire. In Italia, è stato calcolato, nei servizi pubblici locali servono investimenti stimati per 120 miliardi di euro, di cui 64 miliardi per tubi, potabilizzatori, depuratori, fognature e altri impianti nel solo settore idrico. Una montagna di soldi che non è ancora chiaro dove si troveranno. Specialmente se il combinato disposto fra primo e secondo quesito referendario, scaricherà l’onere sulle spalle degli enti locali e del bilancio pubblico.
