“Tagliare la spesa pubblica? Gli enti locali comprino meglio”

“Tagliare la spesa pubblica? Gli enti locali comprino meglio”

Per settimane la discussione sulla manovra 2011 è rimasta impigliata sulle proteste degli enti locali, contrari al taglio di 6 miliardi di euro previsto nel decreto di Ferragosto. Un lungo braccio di ferro ha portato a un ridimensionamento dei tagli a 4,2 miliardi. Poca cosa su una spesa che, sempre a livello di amministrazioni locali, nel 2011 è stimata in 239 miliardi di euro, di cui circa 100 miliardi in acquisti di beni e servizi (i cosiddetti consumi intermedi). Forse, se il governo e gli stessi enti locali avessero avuto il coraggio di aggredire le sacche di sprechi e rendite di posizione che prosperano sulla spesa in consumi intermedi si sarebbe ottenuto molto di più di quei 4,2 miliardi risparmiati sul bilancio pubblico complessivo e degli 1,8 miliardi “riacciuffati” da sindaci, presidenti di provincia e governatori. È questa la convinzione di Luigi Fiorentino, segretario generale dell’Autorità garante della concorrenza del mercato e studioso di metodi per la gestione delle pubbliche amministrazioni.

«La crisi economico-finanziaria lascia all’Italia una pesante eredità  – dichiara Fiorentino in quest’intervista a Linkiesta – ma in questa fase di risanamento molta differenza può essere fatta dall’approccio utilizzato. Invece di litigare sulle risorse da assegnare, lo Stato dovrebbe mandare un messaggio agli enti locali: utilizzate le centrali di acquisti, quali Consip o le centrali regionali, e io in sede di trasferimenti invece di penalizzarti con i tagli previsti ti dò dei bonus». Da studioso Fiorentino ha curato il volume «Gli acquisti delle amministrazioni pubbliche nella Repubblica federale», edito quest’anno da Astrid/Il Mulino. L’idea è che nella cornice del federalismo, l’attività di procurement, il sistema pubblico degli acquisti di beni e servizi, «è coinvolta non marginalmente: non più un’unica centrale degli acquisti, ma un sistema articolato fra diversi livelli di governo, con una pluralità di soggetti decentrati ma collegati fra loro in rete». Di fronte alle polemiche fra governo e enti locali sull’entità dei trasferimenti, Fiorentino enfatizza i risparmi ottenibili con gli acquisti effettuati attraverso la Consip, la società controllata dal Tesoro che funge da “centrale” degli acquisti per le amministrazioni pubbliche. Su molte voci di spesa si può ottenere un ribasso fino al 20 per cento.

Un’analisi de Linkiesta mostra però che, a dieci anni dall’affidamento alla Consip del Programma di razionalizzazione degli acquisti pubblici, solo 2 miliardi di spesa su un totale di 137 miliardi di euro è stata transata attraverso convenzioni Consip. Cosa non funziona?
Penso che non solo sia possibile ampliare l’area di spesa pubblica affrontata oggi da Consip attraverso un ampliamento del numero delle convenzioni per coprire tipologie di beni utilizzati dalle pubbliche amministrazioni ed oggi non disponibili, ma che sia auspicabile un coordinamento più efficiente tra centrali operanti ai diversi livelli di governo. Per fare questo occorre sia un forte impegno politico, sia un sistema di incentivi/penalizzazioni per le amministrazioni in relazioni all’utilizzo o meno di centrali di acquisto e/o del mercato elettronico.

Forse la resistenza è dovuta al fatto che sindaci, assessori, presidenti di provincia vogliono gestire gli acquisti in proprio, facendone una fonte di potere, magari ricorrendo ad imprese “del giro”.
È importante una gestione aperta al mercato e che eviti la costruzione di barriere artificiose finalizzate a restringere la concorrenza e a precostituire esiti di procedure competitive. Le gare sono fonte di potere ove le pubbliche amministrazioni utilizzino la loro discrezionalità non per costruire bandi veramente aperti ma per orientarne gli esiti. Per evitare ciò è necessario adottare accorgimenti organizzativi e procedurali che evitino la concentrazione, per tempi lunghi, di poteri decisionali nelle mani degli stessi soggetti. È anche importante che le amministrazioni si dotino di codici etici.

Per andare incontro alle esigenze “federaliste” di Regioni, Province e Comuni, si sta lavorando alla costruzione di un sistema di centrali di acquisto regionali, collegate a rete. Però, anche qui si va a rilento.
Nonostante alcune esperienze maturate da importanti centrali di acquisto abbiano prodotto un impatto positivo sulla qualità della spesa pubblica locale, il numero delle centrali regionali e locali è ancora esiguo e concentrato in pochi settori, quali quello sanitario e informatico. Gli enti locali devono far valere la propria autonomia per cercare soluzioni ai problemi delle collettività locali e non certo rivendicarla per la gestione degli appalti. Anzi credo che in questo fase di crisi finanziaria sia un dovere di ogni entità pubblica contribuire al risanamento.

Le convenzioni stipulate da Consip coprono meno del 10% della gamma merceologica di beni di cui ha bisogno la PA. Nel 2006 il dato superava il 12%. Significa che la Consip non riesce nemmeno a dare una risposta completa alle esigenze degli apparati centrali dello Stato.
L’ampliamento della gamma merceologica oggetto delle convenzioni costituisca una sfida che Consip non dovrà perdere nel corso dei prossimi anni, considerando l’apparato centrale dello Stato come un unicum. Certo, non si sentiva il bisogno di “Difesa s.p.a.” una centrale settoriale che opera anch’essa a livello di amministrazione centrale.

Può spiegare come funziona una convenzione Consip?  
Il sistema delle convenzioni quadro consiste nella stipulazione di contratti quadro, in base ai quali le imprese fornitrici, prescelte in seguito a procedure ad evidenza pubblica, accettano, alle condizioni e ai prezzi ivi stabiliti, ordinativi di forniture deliberate dalle amministrazioni pubbliche, fino ad un ammontare predefinito. Questo sistema può comportare diversi vantaggi per le amministrazioni, quali la semplificazione delle procedure di acquisto, dovuta alla concentrazione in capo a Consip di molte fasi del processo di procurement, e la riduzione sia dei tempi che dei costi di approvvigionamento.

E il Mepa?
Il Mercato elettronico della Pubblica amministrazione, utilizzabile solo per acquisti sotto soglia comunitaria, costituisce un vero e proprio mercato elettronico, disponibile sul portale degli acquisti in rete gestito da Consip. Esso rappresenta un canale di approvvigionamento complementare rispetto a quello delle convenzioni quadro, soprattutto per i prodotti che, per caratteristiche peculiari o del tipo di fabbisogno che sono destinati a soddisfare, è preferibile trattare a livello decentralizzato. Esso presenta indubbi vantaggi. Da un lato, garantisce alle amministrazioni pubbliche una riduzione dei tempi e dei costi di acquisto e l’estensione della base dei fornitori potenziali; dall’altro lato, consente anche alle piccole e medie imprese di avere un nuovo canale di relazione commerciale con le amministrazioni, a costi contenuti.

Nel recente passato, le inchieste della magistratura hanno mostrato molte lacune, sprechi e abusi anche nelle forniture della Protezione civile. Però, come si può procedere nelle situazioni di emergenza?
Gli acquisti per situazioni di emergenza non sono una parte residuale di spesa pubblica. La sola gestione dei «grandi eventi» da parte della Protezione civile è costata, nel 2009, più di 570 milioni di euro. Tuttavia, tali risorse vengono gestite con contratti sottratti alle procedure aperte previste nel Codice dei contratti pubblici. Occorre, invece, conciliare le esigenze di urgenza con le esigenze di trasparenza e concorrenza. A tale proposito, considerato che gli eventi eccezionali sono certi nell’an anche se non nel quando, ritengo che, per salvaguardare le esigenze e i benefici della concorrenza, si potrebbe ricorrere ad accordi-quadro, al fine di individuare anticipatamente i fornitori e poi procedere, al verificarsi dell’evento, ai relativi ordinativi. Naturalmente ciò presuppone non solo una forte volontà politica in tal senso, ma anche una gestione manageriale e trasparente della protezione civile che rifugga dal protagonismo e si concentri sull’organizzazione.

Come si può evitare che il federalismo accresca non l’efficienza della gestione ma la discrezionalità negli acquisti?  
Il sistema a rete fra Consip e le centrali di acquisto regionali è stato previsto dal legislatore al fine di perseguire l’armonizzazione dei piani di razionalizzazione della spesa e la realizzazione di sinergie nell’utilizzo degli strumenti informatici per l’acquisto di beni e servizi. La concreta attuazione di questo sistema multilevello, ad oggi ancora in via di definizione, costituisca un’importante occasione per progettare soluzioni di lungo termine, che puntino alla riqualificazione della spesa pubblica a tutti i livelli di governo, attraverso la semplificazione delle procedure, il superamento di un’eccessiva frammentazione delle stazioni appaltanti e la responsabilizzazione del management e soprattutto garantendo il coordinamento.

È stato calcolato che in sei anni la spesa delle forniture sanitarie è esplosa del 50% a 70 miliardi. Non si potrebbe obbligare le Asl a comprare via Consip o via Mepa?
La centralizzazione degli acquisti potrebbe rappresentare un fondamentale strumento di risparmio di risorse pubbliche anche nell’ambito sanitario. A tale proposito, ricordo che già dalla legge finanziaria per il 2007 è stato previsto l’obbligo, per gli enti del servizio sanitario nazionale, di approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di acquisto. Tuttavia, ad oggi tale obbligo ha ancora una portata abbastanza limitata. È un’area quella della spesa sanitaria in cui vi è spazio per notevoli risparmi. Occorre obbligare Asl e ospedali a utilizzare sistemi di centralizzazione anche ricorrendo a commissari ad acta, se, per esempio, nel corso di un esercizio non si raggiunge una determinata percentuale acquistata attraverso centrali di acquisto o il mercato elettronico.

Che impegni ha preso il governo su questo fronte? 
Il decreto legge 98/2011 dà nuovo impulso al Programma per la razionalizzazione degli acquisti, prevedendo che vengano individuate misure dirette ad incrementare i processi di centralizzazione degli approvvigionamenti riguardanti beni e servizi. In particolare, è previsto che, a partire dal 30 settembre 2011, il ministero dell’Economia avvii un piano volto all’ampliamento della quota di spesa gestita attraverso gli strumenti di centralizzazione e pubblichi sul sito, con cadenza trimestrale, le merceologie per le quali deve essere attuato il piano. In questo momento è fondamentale far sì che questa previsione normativa sia attuata e che sia ampliata l’area di spesa pubblica per acquisto di bei e servizi gestita attraverso centrali di acquisto.  

lorenzo.dilena@linkiesta.it

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