In un paese che fatica a riformarsi, la riforma delle autorità di regolamentazione e vigilanza è un fiume carsico che non trova sbocco. Il governo Monti è intervenuto per tagliare le poltrone, senza toccare il vero cuore del problema. La Commissione nazionale per le società e la Borsa è però un’eccezione. Nel senso che il presidente della Consob Giuseppe Vegas ha deciso di fare da sé, senza aspettare governo e parlamento. E senza troppi riguardi per la legge che ha istituito l’autorità di vigilanza sulla Borsa (la n. 216 del 1974). La riforma l’ha fatta lui, per via amministrativa. Delibera dopo delibera, fra una riorganizzazione e un’assunzione, Vegas ha lentamente ma inesorabilmente condotto la Consob a una mutazione genetica. Una trasformazione perseguita agendo su tre livelli: l’assetto organizzativo, le persone, i meccanismi operativi.
Da politico qual è e resta, dal suo approdo in Consob a fine 2010, Vegas ha preparato con attenzione le sue mosse, nascondendo bene il gioco. Lo scontro sulla nomina del segretario generale è solo un diversivo per tenere impegnati i sindacati: a fine marzo 2011 Vegas impone un suo collaboratore al ministero dell’Economia, Gaetano Caputi, nonostante la relazione tecnica della legge che ha introdotto la funzione, rimasta fin lì scoperta, ne raccomandasse l’innesto a costo zero, e quindi con l’individuazione di una risorsa interna. Ma trattasi appunto di diversivo, sia pure costoso (400mila euro l’anno, v. articolo di Radiocor). Pochi mesi dopo, uscito il predecessore Antonio Rosati, Caputi ne prende il posto come direttore generale, e lascia la carica di segretario. Comunque, arriva sempre un momento in cui bisogna svelare le carte. E questo momento, per ben due volte, è il mese di luglio: a ridosso delle vacanze, nel 2011 come nel 2012, mentre monta il caos sui mercati.
Assetto stravolto
Il vero obiettivo di Vegas è modificare l’assetto organizzativo della Consob per potere dispiegare la sua influenza su una struttura che in teoria dovrebbe operare in piena autonomia e trasparenza. Fermo restando, ovviamente, la libertà del collegio dei commissari di decidere diversamente, come è accaduto in diversi casi (esemplare, per esempio, la decisione sull’obbligo di Opa di Groupama su Premafin-FonSai).
La delibera il 7 luglio 2011 è la pietra angolare di uno stravolgimento: che dilata in modo abnorme i poteri del presidente attraverso uno svuotamento gli uffici. La legge prevede «per il coordinamento degli uffici, le qualifiche di direttore generale e di vicedirettore generale, determinandone le funzioni», attraverso regolamento approvato con decreto del presidente del Consiglio. Il vertice della struttura burocratica, articolata in divisioni, è dunque il direttore generale, e questo ha un preciso obiettivo: separare l’attività decisionale del collegio commissariale guidato dal presidente, dall’attività istruttoria svolta dagli uffici, evitando commistioni e tenendo ben distinte le responsabilità. Con questa prima delibera, invece Vegas ha capovolto l’impostazione della legge e ha centralizzato a sé, direttamente o con il paravento del collegio di commissari, una serie di uffici e risorse che prima erano posti nelle divisioni: la segreteria della camera di conciliazione e arbitrato, l’ufficio attività parlamentare e di governo, la programmazione e bilancio, sottratta alla divisione amministrazione, le relazioni internazionali, l’ufficio stampa. Nonché l’intera divisione della consulenza legale.
Il vero capolavoro è stata però la creazione di una sua personalissima task force, l’ufficio di presidenza, che nei corridoi della commissione si è già guadagnato l’appelativo di “cerchio magico di Vegas” ed è guidato da Francesca Amaturo, arrivata in Consob al seguito del neo presidente Vegas, con cui lavorava al ministero dell’Economia. Fra personale assunto a contratto, distaccato da altri enti o prelevato all’interno delle divisioni, l’ufficio di presidenza è arrivato a contare 12 persone e opera nei fatti come una sorta di struttura parallela sovraordinata alle divisioni. Trasmette indicazioni e direttive agli uffici, senza che nessuno in Consob, fra i dirigenti o gli altri commissari, abbia mai sollevato obiezioni sui rischi di inteferenze improprie nell’attività istruttoria.
Spoil system
Le modifiche organizzative hanno fornito un’occasione formidabile per spostare dirigenti sgraditi o che avevano mosso sin da subito obiezioni al nuovo corso di Vegas, o per creare, con il beneplacito di alcuni sindacalisti, nuove poltrone utili alla gestione del potere o per parcheggiare, o per far partire una girandola di incarichi, attribuiti senza alcun riguardo per le competenze accumulate dal singolo dirigente. Lo spoil system applicato, insomma, a un ente che in teoria è un’autorità amministrativa indipendente.
In Consob cominciao così ad arrivare personale di altre amministrazioni, distaccati ufficialmente o in modo informale. Per citare solo alcuni casi, Vegas porta Caputi e Amaturo. Caputi introduce Gabriele Aulicino, ufficiale del Corpo delle capitanerie di porto, transitato a un certo punto all’ufficio legislativo del ministero delle Infrastrutture, in era Di Pietro (2006-2008), dal quale peraltro riceve un encomio solenne, e poi allo stesso ufficio presso il ministero dell’Economia. Il caso Aulicino merita di essere raccontato: in Consob, stando a un comunicato diffuso dalla Fiba-Cisl lo scorso luglio, il capitano si vede sin dall’insediamento di Caputi, nella primavera 2011. Assistente del direttore generale, dicono. Piccolo particolare: non ha avuto alcun rapporto ufficiale con la Consob. Almeno sino alla nomina a capo dell’ufficio attività parlamentare con delibera del 25 luglio 2012, prima ancora di essere assunto a contratto con chiamata diretta. Resta il fatto che per diversi mesi, senza essere né assunto né distaccato, ha avuto accesso alle pratiche e partecipato persino a diverse riunioni in rappresentanza della Consob
Nel tempo, comunque, lo spoil system procede inesorabile: l’uscita di Rosati dà il via alla girandola di incarichi e promozioni. Caputi diventa direttore generale, lasciando scoperta la casella di segretario generale, dove viene chiamato Claudio Salini, capo della divisione Mercati. Sembra una promozione per uno dei dirigenti più anziani e più stimati dagli operatori per la sua conoscenza concreta dei mercati, ma è un parcheggiamento: una volta assiso Caputi alla direzione generale, Vegas perde interesse nel segretariato generale, che resta un ufficio di poche persone, senza un ruolo preciso. Nel segretariato viene promosso Pietro Farina: l’obiettivo è rimuoverlo dalle funzioni di direzione del personale, dove va temporaneamente Marcello Bianchi (prima di approdare alla divisione Corporate governance), e quindi l’attuale responsabile Gianpaolo Eduardo Barbuzzi. Giuseppe D’Agostino, capo della divisione Intermediari, viene promosso alla vicedirezione generale, e fa spazio a Tiziana Togna, che prima si occupava di Ispettorato e ora di Intermediari.
Meccanismi operativi
A Vegas e agli attuali commissari in carica (rimasti in quattro, dopo le dimissioni di Luca Enriques) non fa difetto l’amore del paradosso. Per evitare «sovrapposizioni e duplicazioni» e per «perseguire l’obiettivo di snellimento dei processi amministrativi trasversali», il 25 luglio luglio 2012 (v. delibera 18289, art. 2), è stata creata una struttura che si sovrappone alle divisioni, le “aree funzionali”. A che pro? «Assicurare un’ordinata gestione delle attività di vigilanza inter-divisionali». Al momento le aree sono tre, coordinate dal direttore generale, che ne ha da poco delegate due al vicedirettore generale. Pare, inoltre, che sia allo studio l’istituzione di una quarta area.
Ma perché non coordinarsi ancora di più? Proprio il giorno prima, infatti, il direttore generale Caputi ha creato i “tavoli”. Che cosa sono? «Una modalità orizzontale di attività aventi natura interdivisionale» che ha l’obiettivo «di consentire di ridurre il ricorso a forme di direzione accentrata» e, spiega l’ordine di servizio del 24 luglio, di «snellire i processi amministrativi trasversali e di costituire sedi idonee a garantire uno svolgimento ordinato ed efficiente del dibattito interno tra una pluralità di unità organizzative». Per semplificare si complica, insomma, e per coordinare attività che per legge e regolamento sono già coordinate dal direttore generale, si creano nuove strutture.
Tutto questo rivolgimento, comunque, non è solo un modo piuttosto discutibile, tanto più in tempi di spending review, per creare poltrone e gestire potere. Ma anche la premessa di rischi maggiori. Consob sta per commissione: e quindi, per definizione, l’organo di vigilanza non è il suo presidente ma il collegio dei commissari, come ha dovuto imparare diversi anni fa anche la Banca d’Italia, dopo lo scandalo in cui fu coinvolto il governatore Fazio. La riduzione dei componenti di tutte le authority a un massimo di tre, decisa a fine 2011 dal governo Monti, ha dato un aiuto insperato all’impostazione monocratica di Vegas. Tuttavia, mal si adatta ad organismi per i quali l’analisi economica suggerisce di individuare un numero di componenti a metà fra il pletorico e il monocratico. Il cammino intrapreso dalla Consob sembra inverso a quello a cui la Banca d’Italia è arrivata solo nel 2005.
Il risultato è una macedonia organizzativa in cui non si capisce più chi mette cosa e di chi sia la responsabilità di ciò che arriva sul tavolo dei commissari. Alto è il rischio di interferenze e condizionamenti nelle varie pratiche, come pure di uno “schermo” fra commissari e struttura gestito da un ufficio di presidenza, di provenienza politica, che risponde personalmente a Vegas. Per la Consob, chiusa l’era Cardia, non è detto che se ne sia aperta una migliore.
L’inchiesta sulla Consob nell’era Vegas è divisa in due parti. La prima è stata pubblicata il 19 settembre. Per leggerla clicca qui.