Nella recentissima pronuncia della Corte europea dei diritti dell’uomo resa il 6/11/2012 nel caso Ekoglasnost v. Bulgarie, la Corte ha riscontrato una violazione dell’art. 3 del Primo protocollo addizionale alla Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, nella parte in cui garantisce il diritto a libere elezioni, nei confronti della Repubblica di Bulgaria.
Il legislatore bulgaro, infatti, era intervenuto, ad un paio di mesi dalle elezioni per il rinnovo dell’Assemblea nazionale, introducendo alcuni requisiti particolarmente stringenti per la presentazione delle liste (in dettaglio, il versamento di 20.000 lev a titolo cauzionale; l’esibizione di un certificato rilasciato dalla Corte dei conti di avvenuta registrazione dei propri bilanci nei precedenti tre anni; il deposito di almeno 5.000 firme di cittadini elettori a sostegno).
Scopo della modifica della legge elettorale era quello di evitare che la competizione elettorale potesse essere falsata dalla presenza o di liste “fantasma”, ovverosia dotate di esiguo seguito elettorale, o di partiti non trasparenti o non solvibili. I brevissimi termini assegnati dal legislatore alle forze politiche per adeguarsi alle nuove disposizioni, dovuti all’entrata in vigore della riforma con effetto già per le imminenti elezioni, non hanno permesso al partito Ekoglasnost, presente da tempo sulla scena politica e dotato di un buon seguito popolare, di soddisfare ai requisiti di legge, con conseguente sua esclusione, disposta d’ufficio, dalla competizione elettorale.
Esauriti tutti i mezzi di ricorso interno, la formazione politica si è allora rivolta alla Corte di Strasburgo, la quale, facendo riferimento anche al “codice di buona condotta elettorale” della Commissione di Venezia (organismo consultivo per la promozione della democrazia attraverso il diritto, istituito nell’ambito del Consiglio d’Europa, il cui parere sulle buone pratiche elettorali, del 2002, è stato fatto proprio dall’Assemblea parlamentare dello stesso Consiglio), ha statuito che costituisce principio basilare, al fine di assicurare effettività al diritto a libere elezioni la stabilità della legge elettorale e il raggiungimento di un ragionevole bilanciamento fra il diritto alla presentazione della propria candidatura e l’interesse all’integrità delle elezioni (il cui perseguimento può giustificare l’introduzione legislativa di “filtri” per impedire la partecipazione di liste “civetta”, oppure opache nei loro bilanci, oppure ancora dotate di scarsa liquidità per far fronte alle spese elettorali).
La Corte sottolinea, in particolare, che il perseguimento di fini pur in sé legittimi (quali quelli ora indicati), integra gli estremi di una violazione dei diritti garantiti dall’art. 3 del Protocollo addizionale, qualora il legislatore elettorale preveda strumenti normativi che, anche e soprattutto in ragione del poco tempo a disposizione per rispettarli (meno di un anno dalle elezioni), risultano sproporzionati, vuoi perché portano all’esclusione automatica di partiti radicati nella sfera politica e sociale, vuoi perché danno corpo al fondato sospetto di essere stati varati dai partiti in Parlamento e al Governo (magari in crisi di consenso nel Paese) al “solo” scopo (pur “mascherato”) di impedire il ricambio della classe politica e dirigente del Paese attraverso la competizione elettorale.
La pronuncia è di interesse per l’attuale situazione italiana. Una modifica della legge elettorale nazionale che, come quella in cantiere, veda la luce a meno di un anno dal voto (termine indicato nel codice di buona pratica elettorale), infatti, pur in linea di principio ammissibile, si può considerare potenzialmente sospetta di “non neutralità” e, di conseguenza, va sottoposta ad uno scrutinio particolarmente “stringente”.
Alla luce della recentissima giurisprudenza della Corte, e all’esito di questa analisi rigorosa delle disposizioni adottate, non potrà, dunque, essere considerata compatibile con il diritto fondamentale a libere elezioni, riconosciuto e garantito dal quadro euro-convenzionale, la novella elettorale che raggiunga un non ragionevole o non proporzionale bilanciamento fra tutti i diritti e gli interessi in gioco, ostacolando, di proposito, l’accesso alla rappresentanza a partiti o movimenti ampiamente presenti nella società, o instillando nel cittadino il dubbio, purché fondato e ragionevole, che essa sia stata introdotta dai parlamentari in carica al solo scopo (per quanto “occulto”) di rendere ininfluente negli esiti la scelta dell’elettore e di mantenere artificialmente lo “status quo” anche al di là e a prescindere dalle scelte che, liberamente e democraticamente, e in una competizione leale e aperta, lo stesso elettorato esprime per scegliere i suoi rappresentanti nel corpo legislativo.
Siccome l’Italia è tenuta a conformarsi alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, e la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e i suoi protocolli fungono da parametro di costituzionalità delle leggi, una riforma elettorale che sia congegnata deliberatamente in modo tale da portare a questi risultati, non potrebbe essere promulgata dal Capo dello Stato, e, qualora fosse promulgata ed entrasse in vigore, esporrebbe l’Italia ad una violazione delle norme della Convenzione europea (come è accaduto per la Bulgaria).
D’altro canto, la Commissione di Venezia e soprattutto la Corte di Strasburgo, nella stessa sentenza del 6 novembre, hanno sottolineato con particolar forza che la piena confidenza, che l’elettore deve poter nutrire circa la sua effettiva capacità di influire col voto o con la candidatura sulla formazione dell’assemblea parlamentare e sulla selezione della classe politica nazionale, è un elemento costitutivo di una sana e funzionante democrazia, oltre che del diritto sancito dall’art. 3 del Protocollo addizionale, al pari della “stabilità” della legge elettorale.
Da questo punto di vista, i vizi e i difetti dell’attuale legge elettorale ripetutamente segnalati da tutti (Capo dello Stato e Corte costituzionale compresi) hanno largamente eroso – come si sa – la fiducia che tale legge elettorale sia davvero uno strumento idoneo a garantire piena effettività al diritto di elettorato nei termini di cui all’art. 3 del Protocollo addizionale, come letto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e dal codice di buona pratica elettorale della Commissione di Venezia.
Mantenere in vita il “Porcellum” anche per le prossime elezioni politiche potrebbe perciò risultare, sempre alla luce del quadro euro-convenzionale, una scelta altrettanto censurabile che emendarlo in fretta e furia, magari strumentalmente, al crepuscolo della legislatura.
Da una parte, dunque, una riforma della legge elettorale sembra indispensabile non solo per le dinamiche interne italiane, ma anche per assicurare la piena compatibilità dell’ordinamento nazionale al quadro Cedu pur nella riconosciuta ampia discrezionalità di cui gli Stati contraenti godono nel darsi la loro legge elettorale.
Dall’altra parte, una riforma che andasse in porto nelle prossime settimane, entrando in vigore molto al di là dei limiti temporali (un anno dal voto) indicati dalla Commissione di Venezia recepiti dall’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa e richiamati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nella pronuncia del 6 novembre scorso, è assoggettabile ad uno “strict scrutiny” e dovrà essere di conseguenza formulata in modo tale da fugare qualsivoglia ragionevole e fondato dubbio di una sua mera strumentalità ai contingenti interessi di conservazione dello “status quo” da parte delle forze di governo, pena il rischio di violazioni dell’art. 3 del I Protocollo addizionale.
Alle forze di governo alla loro grande responsabilità, da un lato, e agli organi di garanzia costituzionale e alla loro equilibrata saggezza nell’apprezzare i contenuti della eventuale riforma elettorale non solo alla luce della Costituzione nazionale ma altresì dei vincoli derivanti dall’appartenenza della Repubblica al sistema convenzionale, dall’altro lato, spetta di dimostrare di saper navigare anche in questo “passaggio stretto”, tenendo la barra del timone ben saldamente rivolta alla piena tutela del diritto dei cittadini a libere elezioni, cardine di un ordinamento che voglia essere genuinamente democratico ed effettivamente rispettoso delle fondamentali libertà politiche.
*Professore associato di Istituzioni di diritto pubblico, Università degli Studi di Milano, Dipartimento di Studi internazionali, giuridici e storico-politici