L’architettura istituzionale europea è un enorme punto interrogativo. Non solo per i cittadini dei 28 Paesi che fanno parte dell’esperimento-Europa, ma anche per i politici. Jacques Delors, il Presidente della Commissione che varò l’Erasmus, definì l’Unione europea «un oggetto politico non identificato». Un’impalcatura aliena, né uno Stato, né un’organizzazione internazionale. Il sistema brussellese è qualcosa di nuovo, che sfugge alla tradizionale divisione dei poteri, inventato negli anni Cinquanta e sottoposto a ristrutturazioni continue. C’è chi, per spiegarlo, usa il rap.
Immaginiamo un complesso residenziale. Chi vi abita lo ha ereditato. Tanti anni fa, e per motivi dimenticati (un paio di guerre mondiali con oltre 60 milioni di morti solo in Europa), i primi inquilini – Belgio, Olanda, Lussemburgo, Francia, Italia e Germania – posero un sistema di regole alle riunioni di condominio per vivere nella pace e nella prosperità. Passati più di 60 anni le nuove generazioni hanno allargato l’area – ora ci abitano in 28 -, scritto nuovi codici per la convivenza ed edificato ancora. I residenti, che in origine dicevano di voler imparare a vivere come una sola grande famiglia, hanno ormai un impero da gestire in comune, ma – premi Nobel per la pace di dubbio merito a parte – tra litigi, cavilli e poca solidarietà il tutto ha preso le sembianze di un castello di carte sulla roccia.
Questione di principi. Non c’è una Costituzione scritta per l’Unione europea. Il tentativo di calarla dall’alto non ha funzionato. Tramite referendum, francesi e olandesi hanno bloccato il progetto. Il cosiddetto “Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa” (2004), era un agile documento di 448 articoli in 340 pagine – peggio del programma dell’Unione di Prodi -, già ratificato dall’Italia senza bisogno di passare per il consenso diretto popolare in quanto trattato internazionale. Naufragi costituzionali a parte, tutti i Trattati, da quello di Roma del 1957, che istituiva la Comunità economica europea, a quello di Lisbona in vigore dal 2009, fondano l’Europa su alcuni principi, alcuni nobilissimi, altri utilissimi. Nella prima categoria c’è il principio di solidarietà tra gli Stati, di precauzione nel campo ambientale e della salute, la leale cooperazione, e ancora la non discriminazione e la libera circolazione delle persone. Tra gli utili invece il principio di attribuzione, in base al quale l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dai trattati (leggi, gli Stati nazionali conducono i giochi), e la sussidiarietà, ovvero la facoltà di intervenire dell’Europa solo per quegli obiettivi e problemi che a livello statale o locale non verrebbero risolti (ragionevole). In altri termini, i problemi giganti al gigante Europa, i medi a Stati e regioni, i piccoli ai comuni. Dalla nostra Costituzione sappiamo però che spesso i principi rimangono dichiarazioni. E l’Europa non fa eccezione, se prendiamo, esempio emblematico, la gestione della crisi economica.
Le Istituzioni politiche e non. Nei Trattati si trova anche l’elenco delle Istituzioni che rappresentano la parte sovranazionale della governance multilivello europea, ovvero il sistema coordinato di azione per produrre politiche pubbliche che mette insieme l’Unione europea, gli Stati membri, gli enti regionali e locali. Al vertice c’è il Consiglio europeo (n.b. : diverso dal Consiglio d’Europa e dal Consiglio dell’Unione europea, ndr), a cui tocca fissare le priorità generali. È una conferenza dove si riuniscono i capi di Stato e di governo dei Paesi membri almeno quattro volte all’anno, sotto la presidenza di Herman Van Rompuy. Insieme dovrebbero decidere qual è l’interesse comune europeo, ma com’è possibile farlo all’unanimità con 28 interessi nazionali diversi da soddisfare? Questa è la regola, e i risultati si vedono.
Ben più di qualche sporadico incontro tra governanti regola i ritmi delle altre istituzioni politiche, quelle dei famigerati eurotecnocrati di Bruxelles e degli europarlamentari, i “custodi dei trattati europei”. C’è la Commissione europea, che rappresenta gli interessi comuni ed è una sorta di governo dell’Ue, il Consiglio dell’Unione europea, in cui siedono i ministri dei singoli Stati membri, e il Parlamento europeo, l’unico organo eletto direttamente dai cittadini, chiamati alle urne il prossimo 25 maggio. Questa triade si occupa di fare le leggi attraverso un iter legislativo che parte dalle proposte presentate dalla Commissione europea. I lavori si svolgono in gruppi tecnici al Consiglio e nelle commissioni parlamentari, in uno scambio di emendamenti e concessioni tra Consiglio dell’Ue e Parlamento europeo simile a quello tra le due Camere in Italia, che si conclude con l’adozione di atti spesso vincolanti. Ne escono regolamenti, direttive e decisioni che influenzano la vita di 500 milioni di persone, il popolo del Vecchio Continente.
Le principali Istituzioni non politiche sono la Corte di giustizia e la Banca centrale europea. La prima ha la funzione di interpretare le leggi e i Trattati, garantendo un’interpretazione uniforme del diritto comunitario in tutti gli Stati membri. Alla Bce, attualmente presieduta da Mario Draghi, tocca invece mantenere la stabilità dei prezzi, controllare la massa monetaria e fissare i tassi d’interesse, il tutto in modo indipendente dagli Stati membri.
Le istituzioni europee sono un pot-pourri di poteri. La vecchia divisione tra potere esecutivo (del Governo), legislativo (del Parlamento) e giudiziario (della magistratura) nei vecchi Stati non si applica al sistema europeo. La Commissione, ad esempio, è un esecutivo, ma con potere di iniziativa legislativa. Catherine Ashton, vicepresidente della Commissione e Alto Rappresentante per gli Affari esteri e la sicurezza, presiede anche le riunioni del Consiglio dell’Unione europea per gli Esteri ed è il capo del servizio europeo per l’Azione esterna, una sorta di ambasciata comune agli Stati membri.
L’Europa è una democrazia work in progress, dove il modello gerarchico lascia spazio a quello reticolare. I soggetti che prendono le decisioni e gestiscono il potere agiscono su più livelli, in una rete di connessioni che unisce il centro, Bruxelles, alla periferia, gli Stati. Si tratta di una complessità che i vecchi paradigmi statali non spiegano. Per questo chi non conosce i meccanismi (e li teme) vorrebbe spazzare via l’Unione intera. La dinamica di maggioranza e opposizione non regola solo i rapporti tra partiti di centro-destra e di centro-sinistra che dovrebbero tutelare gli interessi dei cittadini. Vale anche per gli interessi degli Stati nazionali e delle élite che li governano, che nelle diverse sedi istituzionali europee creano maggioranze variabili a seconda della posta in gioco.
