Il dibattito accademico e pubblico ha spesso dichiarato il “fallimento” e “disastro” delle politiche di coesione nel Mezzogiorno. Il discorso può riassumersi in questo modo: i Fondi Strutturali devono ridurre il divario economico; il Sud spreca sistematicamente i fondi; e infatti il divario economico tra Sud e Nord non diminuisce.
La storia dei fondi strutturali è indubbiamente caratterizzata da problemi e alcuni fallimenti: nei cicli 2000-2006 e 2007-2013 molti fondi sono stati ritirati dalla Commissione Europea per svariate ragioni. Eppure, i fondi strutturali hanno anche contribuito con successo allo sviluppo locale, come successo con il programma Urban nel centro storico di Palermo (1994-1999). Il successo delle misure diede una spinta cruciale alla rigenerazione urbana e alla rinascita economica del quartiere; allo stesso tempo, il disegno di politiche innovative fu simolo di apprendimento per gli uffici comunali e il tessuto imprenditoriale – come suggerito in due interviste con l’assessore e il tecnico responsabile e confermato dalla valutazione europea del programma Urban.
Questo contributo riassume i risultati di uno studio su 20 anni di Fondi Strutturali (FS) per lo sviluppo urbano a Palermo (1994-2013). Lo studio analizza l’implementazione delle politiche di coesione, interpretandone le relazioni con le politiche nazionali di sviluppo locale e le fasi di sviluppo del Mezzogiorno.
Dai Fondi Strutturali alle politiche nazionali
L’obiettivo dello studio era connettere le fasi delle politiche europee alla scala locale con le dinamiche del Mezzogiorno e delle politiche nazionali. Si è così osservato un dualismo tra anni ’90 e 2000-2013. La efficace implementazione dei fondi strutturali durante gli anni ‘90 è accompagnata da politiche (programmazione negoziata, patti territoriali) in collaborazione tra amministrazioni locali e governo nazionale. Ed è in quegli anni che il Mezzogiorno si sviluppa autonomamente e il divario con il Nord decresce per la prima volta dagli anni ’50. La valutazione dei fondi strutturali nel ciclo 1994-1999 (pag. 214) concluse che la convergenza fosse dovuta principalmente a fattori macroeconomici, istituzionali e politici ma che i fondi strutturali ebbero un “ruolo vitale”, supportando il settore privato, incrementando i livelli di investimento e occupazione, coinvolgendo le istituzioni locali, fino a diventare «le politiche di sviluppo più importanti in tutte le regioni Obiettivo 1».
FIGURA 1 – Pil pro-capite in Sicilia (Italia = 1) tra 1980 e 2004
Il programma Urban nel centro storico di Palermo (1994-1999) fu un successo e diede una spinta cruciale alla rigenerazione urbana e alla rinascita economica del quartiere
A partire dal 2000, invece, la concentrazione di potere sui fondi strutturali nelle mani delle regioni è accompagnata, soprattutto in Sicilia, dallo svanire dei fattori di successo del periodo precedente. A livello regionale si nota carenza di strategie di sviluppo e capacità amministrativa – come discusso in due interviste con funzionari responsabili (Regione Sicilia e Formez) per progetto e implementazione dei fondi strutturali e un periodo di osservazione sul campo (cf. nota 1). Allo stesso tempo, si vanno smantellando le politiche nazionali per lo sviluppo locale (il fallimento della Nuova Programmazione e il taglio dei fondi FAS), mentre le politiche europee tendono a diventare strumento di sussistenza: fondi da spendere per aiutare il tessuto economico, soprattutto negli anni della crisi. Non sorprende l’interruzione della convergenza e la divergenza a partire dal 2008.
Insomma, le fasi di successo/insuccesso dei fondi strutturali mostrano l’esistenza di una connessione cruciale tra fondi europei, politiche regionali e trend economico-politici.
TABELLA 1 – La dualità delle politiche di coesione tra la scala locale e quella europea
Fonte: Adattato da Tulumello 2016, Dalle politiche di coesione allo sviluppo del Mezzogiorno
Si è osservato un dualismo tra anni ’90 e 2000-2013. La efficace implementazione dei fondi strutturali durante gli anni ‘90 fu accompagnata da politiche in collaborazione tra amministrazioni locali e governo nazionale. A partire dal 2000, invece, la concentrazione di potere sui fondi strutturali nelle mani delle regioni è stata accompagnata, soprattutto in Sicilia, dallo svanire dei fattori di successo del periodo precedente
Discutere di Fondi Strutturali nel Mezzogiorno d’Italia significa addentrarsi nel centennale dibattito sulla “questione meridionale”, sul quale è necessario ritornare in tempi in cui il Mezzogiorno sembra “non interessare più” (come recentemente notato da Guglielmo Forges Davanzati su MicroMega). Il dibattito sulla questione meridionale è stata a lungo caratterizzata da retoriche sulla “irredimibilità” del Sud, ossia la sua presunta incorregibile arretratezza culturale – si pensi al “familismo amorale” coniato da Edward Banfield o al successo elettorale della Lega Nord negli anni del Sud “terrone”.
Il contributo che lo studio nel lungo termine alle politiche di sviluppo, come le politiche europee qui discusse, è quello di scoprire, invece, che i discorsi sul “sottosviluppo” del Mezzogiorno trascurano l’esistenza di “tempi” e “luoghi”, parafrasando Alberto Tulumello e Roberto Foderà, in cui il Sud ha saputo svilupparsi e ridurre il divario con il Nord. Questo suggerisce che, se l’obiettivo è uno sviluppo nazionale armonico, più che “tagliare” i Fondi Strutturali secondo il motto liberista dell’“affamare la bestia”, serve ricreare le condizioni politiche, come negli anni ’90, per una dialettica costruttiva tra la scala locale, nazionale e europea.
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La ricerca è stata complementata da osservazioni sul campo durante un periodo (Luglio-Dicembre 2012) in cui ho lavorato per Formez come consulente per la Regione Siciliana nell’accompagnamento dei progetti finanziati dall’Asse VI (Sviluppo Urbano Sostenibile) del Programma Operativo del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (PO-FESR).
Simone Tulumello è ricercatore in pianificazione e geografia umana presso l’Istituto di Scienze Sociali dell’Università di Lisbona. La sua ricerca si muove al confine tra pianificazione urbana e studi critici urbani: politiche urbane neoliberali; sicurezza e geopolitica urbana; crisi e austerità nel Sud Europa; studi urbani comparativi; teorie e culture della pianificazione.
Twitter: @simtulum
Se l’obiettivo è uno sviluppo nazionale armonico, più che “tagliare” i Fondi Strutturali secondo il motto liberista dell’“affamare la bestia”, serve ricreare le condizioni politiche, come negli anni ’90, per una dialettica costruttiva tra la scala locale, nazionale e europea
