Larga parte della delusione che si percepisce per le democrazie costituzionali europee è legata allo stato di crisi in cui versa la funzione legislativa. Si tratta di una difficoltà che trae origine da cause convergenti e che amplifica gli spazi di delegittimazione dei parlamenti nazionali. Gli ostacoli sperimentati nella capacità d’incisione sul reale, hanno precluso alla legge di mantenersi quale dominante fonte di produzione del diritto pervasiva e generale. Il principio di legalità, dunque, è immerso in una crisi accentuata nel regolare e disciplinare gli interessi economici e sociali. Alla radice del fenomeno si situa una pluralità di fattori.
Il primo è certamente da rintracciare in una pesante perdita di consenso intorno allo schema della rappresentanza parlamentare. Avvertito in Italia in maniera più forte e diversa rispetto al resto d’Europa, si tratta di una tendenza segnata anche dal venir meno di sistemi di selezione del ceto politico capaci di garantirne adeguatezza, quasi ovunque si assiste alla recisione dei legami della rappresentanza con i territori, al declinare delle forme inclusive del partito di massa novecentesco.
Al contempo, tornano all’orizzonte le tentazioni carismatiche e nascono inedite forme di offerta politica, insofferenti all’intermediazione e alle regole classiche delle dinamiche politiche nazionali.
Eppure, la crisi della legge è segnata anche da elementi sistemici di portata sovranazionale: l’assedio portato all’ordinamento legislativo da parte della produzione normativa europea; la difficoltà di incidere normativamente su fenomeni sfuggenti e complessi; lo svolgersi dei rapporti e delle transazioni economiche e finanziarie nella dimensione globale e nello spazio virtuale. Da ultimo, è avvertita l’inadeguatezza dell’istruttoria parlamentare, quale momento di preparazione e di sviluppo dell’attività legislativa. Non di rado, l’acquisizione degli orientamenti, la selezione dei dati rilevanti, non corrisponde alle esigenze di tempestività e alla velocità di evoluzione dei fenomeni da regolare. La fragilità e la disomogeneità delle maggioranze, nei sistemi retti dalla forma di governo parlamentare, è ulteriore causa di una produzione legislativa frammentata e disorganica. Essa si rivela incerta in misura tale da rendere difficile la successiva fase attuativa della legge.
I detentori della funzione legislativa hanno gradatamente assunto consapevolezza di una perdita di legittimazione che coinvolge tanto il frutto dei lavori parlamentari quanto, ormai, il ruolo stesso della rappresentanza elettiva
È da queste tendenze, tra le altre, che origina lo smarrimento della funzione propria della legge ordinaria, che allontana sempre più gli schemi di regolamentazione della vita sociale odierna da quelli conosciuti all’apogeo della statualità liberale e finanche nel corso dei decenni di centralità parlamentare che avevano segnato il secondo Novecento italiano. Dopo una prolungata stagione in cui era parso che la legge potesse rispondere alle esigenze poste dalle trasformazioni sociali, il modello della rappresentanza parlamentare, investita del potere di promuovere le grandi scelte della vita democratica dei Paesi occidentali e di regolare i complessi fatti economici contemporanei, ha dunque preso ad arrancare. Hanno certamente influito sul crollo della centralità parlamentare, anche la crescente complessità posta dalla velocità delle trasformazioni tecniche e digitali; il profilarsi di inediti terreni di conflitto tra diversi diritti e interessi; il conseguente smarrimento delle caratteristiche proprie della legislazione.
Ne è disceso che la generalità e l’astrattezza hanno ceduto il passo alla legislazione di dettaglio e alle leggi-provvedimento. La stabilità del prodotto legislativo è andata flettendo a detrimento della prevedibilità e della certezza dei rapporti giuridici che, su di essa, tradizionalmente si fondavano. Tuttavia, l’arretramento della funzione legislativa e quindi il graduale riassorbimento della teorica della centralità del Parlamento coincide con l’accennato sviluppo del diritto giurisprudenziale. È comunque arduo tentare di cogliere la direzione del nesso di causalità tra i due fenomeni, senza cadere in semplificazioni.
In fondo, non rileva stabilire se l’affermarsi della centralità del diritto prodotto dalla giurisdizione sia effettiva conseguenza dell’arretramento della qualità ed efficacia legislativa e, quindi, di una rinuncia alla responsabilità spettante alla rappresentanza parlamentare. Potrebbe sostenersi anche il contrario, e cioè che sia stato invece il progressivo incunearsi degli arresti giurisprudenziali a indebolire la fase di produzione del diritto astratto. Ciò è accaduto per via di fenomeni assai incisivi come la parcellizzazione degli interessi, la mutata domanda di effettiva protezione dei diritti, la vicinanza e la raggiungibilità del giudice come destinatario della richiesta di protezione e tutela.
Comunque si opini circa l’interdipendenza tra l’accresciuto peso del diritto giurisprudenziale e il tramonto della generalità del comando legislativo, occorre ribadire alcuni elementi ormai pacifici. Gli attori economici hanno preso atto dell’interrelazione tra stabilità e sviluppo del sistema giudiziario, cominciando a dividere la propria attenzione e la capacità di analisi tra contesto politico parlamentare, decisioni e provvedimenti regolatori, nonché efficienza dell’offerta di giustizia. I detentori della funzione legislativa hanno gradatamente assunto consapevolezza di una perdita di legittimazione che coinvolge tanto il frutto dei lavori parlamentari quanto, ormai, il ruolo stesso della rappresentanza elettiva.
Anche per tali ragioni, la legge incorpora elementi di espresso dialogo con le Autorità indipendenti e sembra quasi prendere atto del crescente peso della funzione giurisdizionale, ovvero del vorticoso sviluppo del diritto giurisprudenziale. D’altra parte, di crisi della legge, della sua dissoluzione nella giurisprudenza, si parla da tanto tempo e con tale profondità di diagnosi, che si potrebbe dare per scontato anche l’ordito generale della involuzione della normazione primaria. Un fenomeno, questo, che attraversa tutte le democrazie costituzionali europee, senza eccezione, ma che non mostra la stessa intensità ovunque.
In Italia, questa evoluzione risulta amplificata oltre misura. Del resto, il dibattito sui compiti e i limiti dell’intervento pubblico nella vita economica, da lungo tempo non coincide più, sul piano degli orientamenti adottati dalle Autorità, con la scelta sul se porre mano alla leva legislativa per incidere sull’economia. Fino alla fine del secolo scorso, infatti, il conflitto si fondava sull’alternativa di fondo tra i sostenitori delle regolamentazioni effettuate dai soggetti governativi e parlamentari responsabili della politica economica, e l’esaltazione dell’efficienza della libera iniziativa dei privati e del laissez faire. Eppure, la crisi della legge sembra relegare questo problema sullo sfondo, fargli perdere di attualità e di pregnanza. E infatti, se a smarrire la presa è la legge, strumento per eccellenza con cui interveniva lo Stato sull’economia reale, si impone una riconsiderazione degli assetti classici del dibattito tra il “lasciar fare” dettato dai neo-liberisti, e le ambizioni di regolazione finalizzate alla correzione dei cicli economici svantaggiosi.
Ma i sintomi della crisi della legge come strumento di indirizzo e regolazione dell’economia sono particolarmente evidenti. Vi è un’aspra difficoltà a preservare, nell’atto legislativo, la capacità di disciplinare settori o materie in tutta la loro ampiezza. La struttura delle leggi finanziarie, a partire dagli inizi degli anni 2000, corrisponde, sul piano del contenuto, a un elenco quasi infinito di puntiformi misure micro-settoriali. Non a caso coincidono con la genesi di questi atti normativi in teoria di capitale importanza per l’economia del Paese, alcune tra le torsioni più impressionanti delle procedure parlamentari. La denuncia della letteratura scientifica in materia ha avuto comunque il merito di avviare un progressivo processo di ridefinizione degli istituti parlamentari che scandiscono la sessione di bilancio.
da: I poteri pubblici nell’età del disincanto, di Giovanni Legnini e Daniele Piccione, Luiss University Press (2019)