il declino
21 Giugno Giu 2019 0600 21 giugno 2019

Illusioni, disastri e follie: come il 1994 cambiò per sempre l’Italia

La Prima Repubblica era finita, un mondo nuovo si apriva. Per fronteggiare la (quasi) certa vittoria del centrosinistra Silvio Berlusconi scende in campo con un programma liberale. Con lui finisce la stagione di Mani Pulite, ma il suo governo è breve e le riforme restano bloccate

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PATRICK HERTZOG / AFP

Pubblichiamo un estratto del libro Declino, una storia italiana, di Andrea Capussela (edizioni Luiss).

Una fine “miseranda” (1993)

Attorno alla primavera del 1993 molti imprenditori e oltre un terzo dei membri del Parlamento erano coinvolti nelle indagini sulla corruzione, e diversi ministri si erano dimessi per la medesima ragione (Di Michele 2008, 356; Barbacetto et al. 2012).

L’élite politica dominante tentò di difendersi. Vista l’inefficacia dei mezzi impiegati in passato, ne usò uno più radicale: cambiare la legge. Il 5 marzo 1993 il governo approvò quattro decreti legge e tre disegni di legge, che descrisse come una “soluzione politica” del problema della corruzione (Ginsborg 1998, 516). A fianco di proposte ragionevoli, uno dei decreti legge depenalizzava il finanziamento illecito ai partiti politici, l’accusa più comune, e diminuiva le pene per la corruzione.

Il passo era rischioso: si stima che allora solo il 2% della popolazione avesse fiducia nei partiti politici (Barbacetto et al. 2012, 127). L’indignazione dell’opinione pubblica e della stampa fu pressoché unanime, infatti, e il presidente della Repubblica si rifiutò di promulgare il decreto. La residua credibilità del governo svanì.

Nondimeno poche settimane dopo, il 29 aprile, la maggioranza parlamentare negò alla magistratura milanese quattro richieste di autorizzazione a procedere contro Craxi, il più eminente degli indagati e quello che si difendeva più energicamente (Ginsborg 1998, 503 e 519). La reazione popolare fu accesa, e in un’occasione violenta. La maggioranza si piegò, e presto avviò la procedura di revisione costituzionale per abolire il requisito dell’autorizzazione a procedere. Pochi mesi dopo la norma fu espunta dalla Costituzione.

A metà aprile si tenne un nuovo referendum sulla legge elettorale, che forzò la transizione al modello maggioritario. L’obiettivo dei promotori era di ottenere “maggioranze parlamentari solide, governi stabili, responsabilità politica, e alternanza di governo” (Regalia 2015, 137). In larga misura il Parlamento recepirà queste indicazioni, adottando una legge – che resterà in vigore sino al 2005 – nella quale tre quarti dei seggi erano assegnati col sistema maggioritario, un quarto col sistema proporzionale. Subito prima del referendum fu riformata anche la legge elettorale dei Comuni, prevedendo l’elezione diretta del sindaco con scrutinio a doppio turno.

In questo contesto la mafia siciliana ricorse a una strategia stragista simile a quella adottata due decenni prima dal terrorismo di estrema destra. Le bombe che esplosero nelle notti del 27 maggio e del 28 luglio – a Firenze, Milano e Roma – uccisero dieci persone e distrussero o danneggiarono alcuni edifici monumentali. Seguirono altri arresti e condanne, ma non altri attentati

Subito dopo il referendum il governo si dimise. Il governatore della Banca d’Italia, Carlo Azeglio Ciampi, successore ed erede di Baffi, fu incaricato di formare il nuovo governo. Questa scelta prestò al potere esecutivo il patrimonio di autorevolezza e credibilità accumulato dalla banca centrale, e fu dettata sia dall’esigenza di assicurare la stabilità macroeconomica, sia dal profondo discredito nel quale la classe politica era caduta, che rendeva difficile governare il Paese (lo confermarono le ripercussioni del voto del 29 aprile su Craxi, che perturbarono la formazione del governo).

Fu il primo governo “tecnico”, non partigiano, fondato principalmente sul sostegno del presidente della Repubblica (cfr. Calise 2015; Pasquino 2015). Incluse prevalentemente personalità estranee alla politica attiva e si resse su una vasta maggioranza parlamentare. Ebbe il mandato di risanare la finanza pubblica, in vista anche dei criteri di Maastricht, fare alcune riforme strutturali – la principale, sulla quale torneremo, riguardava la contrattazione dei salari – e preparare il Paese a elezioni anticipate, diffusamente giudicate urgenti.

La sinistra sembrava destinata a vincerle (cfr. Ginsborg 1998, 501 passim). La DC, il PSI e i loro alleati si stavano dissolvendo sotto l’impeto delle indagini, e il consenso della Lega, pure crescente, era confinato al Nord. Anche la sinistra era pesantemente coinvolta nel sistema della corruzione (Barbacetto et al. 2012). Ma lo era meno dei suoi avversari tradizionali, e da gennaio era noto che anche la Lega era implicata. A giugno si tennero elezioni comunali in molte città, con la nuova legge elettorale: tranne che a Milano, dove prevalse un leghista, i candidati della sinistra vinsero in tutti i centri principali.

È in questo contesto che, pochi mesi dopo l’arresto del suo capo riconosciuto, la mafia siciliana ricorse a una strategia stragista simile a quella adottata due decenni prima dal terrorismo di estrema destra. Le bombe che esplosero nelle notti del 27 maggio e del 28 luglio – a Firenze, Milano e Roma – uccisero dieci persone e distrussero o danneggiarono alcuni edifici monumentali. Seguirono altri arresti e condanne, ma non altri attentati.

Le ragioni dell’avvio e della conclusione di questa strategia, e l’ipotesi di una parallela “trattativa” tra alcune autorità pubbliche e la mafia, furono oggetto di molteplici, lunghe, e controverse indagini. Una recente sentenza del Tribunale di Palermo (2018), non definitiva, afferma che sia quei tre attentati, sia un quarto, potenzialmente ancora più sanguinoso, che fallì per cause fortuite, sia le modalità e i tempi dell’uccisione di Borsellino, furono strumentali a una minaccia che la mafia rivolse ai governi in carica tra la metà del 1992 e la fine del 1994 per ottenere un allentamento della pressione repressiva, che in parte ci fu (Tribunale di Palermo 2018, 2586-88).

Nella ricostruzione del tribunale, che è plausibilmente argomentata, la minaccia fu favorita dal comportamento di alcuni ufficiali dei Carabinieri, che subito dopo gli omicidi di Lima e Falcone avvicinarono i vertici della mafia per chiedere loro “cosa volessero per far cessare la contrapposizione con lo Stato” (p. 1366): il vertice dell’organizzazione lesse questo passo come un segnale di debolezza, decise di sfruttarlo, e per trasmettere il ricatto usò quegli ufficiali, sino alla seconda metà del 1993, e poi Dell’Utri, sino alla fine del 1994, quando il tentativo di intimidazione terminò. La sentenza condanna gli autori e gli intermediari della minaccia (e non, naturalmente, i membri degli esecutivi che ne furono vittima). Diversa questione, sulla quale torneremo, è se gli attentati che diedero corpo al ricatto abbiano inciso sull’atteggiamento dell’opinione pubblica.

La vittoria di Berlusconi fu l’avvio di una nuova polarizzazione politica, simile a quella che aveva diviso il Paese durante la Guerra fredda. Meno netta e profonda, ma altrettanto acuta e sotto almeno un profilo più dannosa: perché sino al 2011-’13 centro-destra e centro-sinistra si rifiuteranno spesso di riconoscersi reciprocamente come avversari legittimi

Nell’autunno si tenne un’altra serie di elezioni comunali. La sinistra s’impose in tutte le città più grandi, inclusa Roma, dove il suo candidato sconfisse il segretario del partito neofascista, allora in crescita.

La formazione del partito politico Forza Italia prese avvio poco dopo. “Minacciato dalla possibile vittoria della sinistra” alle imminenti elezioni politiche, Berlusconi “mobilitò la sua immagine pubblica e le risorse delle sue imprese per riorganizzare il centro-destra, che era frammentato, in una coalizione elettorale che includesse l’emergente Lega e il [partito neofascista]” (Hopkin 2015, 327).

Nasce una nuova élite politica (1994)

La candidatura di Berlusconi fu annunciata due mesi prima del voto, fissato per fine marzo 1994. La sua coalizione fronteggiava una coalizione di sinistra, guidata dagli eredi del PCI, e una coalizione centrista, composta soprattutto da ex democristiani. Berlusconi propose un programma d’ispirazione liberale, che per la prima volta promise largo spazio a una cultura politica sino allora schiacciata tra quella socialista e quella democristiana (cfr. Orsina 2015). Ma la sua campagna elettorale fu condotta prevalentemente contro lo spettro del comunismo.

Rilanciata dalle sue reti televisive, la sua retorica fu molto più accesa del tardivo anticomunismo delle coalizioni di governo degli anni Ottanta: con toni simili a quelli della campagna elettorale del 1948, sostenne che una vittoria della sinistra avrebbe messo a rischio la libertà della nazione. La sinistra invocò i conflitti d’interessi di Berlusconi per dichiararlo inadeguato a ricoprire ruoli pubblici.

Fu l’avvio di una nuova polarizzazione politica, simile a quella che aveva diviso il Paese durante la Guerra fredda. Meno netta e profonda, ma altrettanto acuta e sotto almeno un profilo più dannosa: perché sino al 2011-’13 centro-destra e centro-sinistra si rifiuteranno spesso di riconoscersi reciprocamente come avversari legittimi. Come negli anni Ottanta, tuttavia, il paradosso che in Italia l’anticomunismo si sia riacceso alcuni anni dopo la dissoluzione dell’Unione Sovietica è solo apparente: fu una scelta dettata dagli interessi, non dall’ideologia, e infatti presto a questa linea di divisione si sovrapporrà quella dell’etica pubblica.

La coalizione di centro-destra vinse le elezioni ma poté formare un governo solo dopo una classica operazione di trasformismo “molecolare”, cooptando alcuni parlamentari centristi. In aprile iniziò l’inchiesta sulla Guardia di finanza milanese, riassunta sopra. In breve tempo coinvolgerà centotrenta membri del corpo e cinquecento imprenditori, dirigenti d’impresa e professionisti, “quasi tutti rei confessi” (Barbacetto et al. 2012, 279).

Il 13 luglio il governo di centro-destra approvò un decreto-legge diretto a contrastare le inchieste sulla corruzione, simile a quello del marzo 1993. Soprannominato “decreto salva-ladri”, contraddiceva le ripetute dichiarazioni di sostegno alle indagini fatte nel corso della campagna elettorale. Fu subito promulgato, a differenza del decreto del 1993, ma una settimana dopo, sotto la pressione dell’opinione pubblica, il centrodestra lo fece decadere con un voto in Parlamento (Rhodes 2015, 31819).

Siccome il decreto fu in vigore per sette giorni, tuttavia, segnò una svolta nelle indagini. Provocò l’immediata scarcerazione di quasi tutti gli indagati di corruzione che si trovavano in custodia cautelare, e pertanto consentì loro di accedere ai documenti che detenevano e di comunicare con altri indagati e possibili testimoni; questa opportunità di inquinare le prove fece decadere le esigenze cautelari, sicché pressoché nessuno fu riarrestato dopo la decadenza del decreto; e tutto ciò, unito alla politica di tolleranza che esso segnalava, provocò una drastica flessione del flusso di confessioni che sino allora aveva alimentato le inchieste, che non riprese più (Colombo 1996, 2012; Davigo e Mannozzi 2007, 15773).

Il decreto dunque impose un costo politico al centro-destra, ma fu efficace nell’ostacolare la repressione della corruzione. Sia il suo costo sia le sue conseguenze suggeriscono che fosse parte di un tentativo di ricostruire l’equilibrio politico-economico che era vacillato nel 1992.

Nel campo della politica economica la principale iniziativa del governo fu una manovra di bilancio che congiungeva una riduzione della pressione fiscale sulle imprese e i lavoratori autonomi a una dura riforma delle pensioni. I sindacati si opposero, e il 12 novembre un milione di persone manifestarono contro la manovra: fu “la più grande manifestazione sindacale” dalla fondazione della Repubblica, che indusse il governo a fare “marcia indietro” (Ginsborg 1998, 552–3). Dieci giorni dopo Berlusconi fu accusato di corruzione. Poco dopo la Lega, che perdeva consensi e dichiarava sostegno alle indagini, lo costrinse alle dimissioni.

La riforma delle pensioni avrebbe generato “considerevoli risparmi” già nel breve termine, a scapito sia dei pensionati, tramite una revisione del meccanismo di indicizzazione degli assegni, sia dei lavoratori, restringendo le condizioni di accesso alle pensioni di anzianità (Ferrera e Jessoula 2015, 510).

Congiunta alle agevolazioni fiscali per le imprese e i lavoratori autonomi, la riforma colpiva il tacito patto sociale che dagli anni Settanta reggeva il sistema di inclusione selettiva, tenendo assieme i privilegi concessi a gruppi sociali e categorie professionali che perlopiù facevano parte della base elettorale dei partiti di governo, da un lato, e dall’altro le politiche pensionistiche e di protezione del posto di lavoro che dopo il 1968 furono concesse a vaste categorie di lavoratori dipendenti (cfr. Ferrera et al. 2012).

Ciò spiega sia le dimensioni e l’intensità delle reazioni, sia la lentezza e la difficoltà del successivo, necessario processo di aggiustamento del sistema pensionistico (Ferrera et al. 2012; Ferrera e Jessoula 2015, fig. 38.1). Una riforma simile a quella concepita nel 1994 fu attuata l’anno successivo, infatti, ma essa fu possibile perché la sinistra la sostenne e sacrifici furono richiesti anche ad altre categorie: non fu dunque letta come una negazione di quel patto sociale. La manovra del governo Berlusconi fallì perché toccava una platea molto ampia. Nella nostra prospettiva, è più interessante rilevare che la sua ispirazione è coerente con la strategia di ricostruire l’equilibrio politico-economico del decennio precedente, adeguandolo alla maggiore cogenza del vincolo di bilancio rispetto a quel periodo: perché quella manovra mirava ad aprire spazio alla politica fiscale non riformando il sistema di inclusione selettiva, ma rendendolo meno inclusivo.

L’accusa di corruzione rivolta a Berlusconi fu la prima di una lunga serie. Il centro-destra rispose accusando i magistrati di avere motivazioni indebite, in un crescendo di attacchi – senza precedenti nella storia del Paese e delle altre democrazie occidentali consolidate – che aprì la seconda frattura attorno alla quale si organizzò la polarizzazione politica dei due decenni seguenti (cfr. Donovan e Gilbert 2015; Guarnieri 2015; Rhodes 2015).

La frattura segnata dall’anticomunismo e quella legata alla questione della legalità s’intrecciarono presto, infatti, perché il centro-destra tipicamente reagiva alle iniziative giudiziarie accusando i magistrati di colludere col centro-sinistra. Inizialmente quest’ultimo difese i magistrati, ma spesso nel corso del ventennio 1994-2011 si unì alle critiche del centro-destra. Ne nacque una terza frattura, ancora più dannosa, che separò classe politica e magistratura: una frattura meno netta delle prime due, perché ciascuno dei due gruppi era attraversato da numerose differenziazioni, e più altalenante, soprattutto a seconda degli atteggiamenti del centro-sinistra.

In queste contese la magistratura fu un partecipante naturalmente più passivo dei due schieramenti politici, e generalmente si limitò a difendersi. Ma sia la frequenza e la gravità degli attacchi, sia le opportunità di vantaggio personale che l’accesa concorrenza politica offriva loro, spinsero diversi magistrati a scelte imprudenti o inappropriate. Alcuni si diedero alla politica, in entrambi gli schieramenti, e due fondarono propri partiti politici.

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