A mente fredda
30 Giugno Giu 2012 2236 30 giugno 2012

Un anno fa i referendum: consacrazione impropria di uno strumento ambiguo?

Poco più di un anno fa si tenevano, in Italia, i famosi quattro referendum su legittimo impedimento, gestione dei servizi idrici e nucleare che, riuscendo nel confermare la loro validità col superamento del quorum, non solo ottenevano l'effetto di modificare alcune legislazioni di grande valore tecnico e politico, ma mettevano ulteriormente in discussione, dopo la batosta delle recenti amministrative, alcune scelte-chiave della politica governativa. L'impatto emotivo di questa riuscita (da quasi vent'anni non succedeva che tutti i quesiti proposti fossero approvati dall'elettorato) ha poi portato al diffondersi, magari non immediato e dirompente ma piuttosto persistente, di una esaltazione dell'istituto referendario come unica vera forma di espressione della volontà popolare. Sono quindi proliferate nell'opinione pubblica le proposte per potenziare l'uso di un istituto che la nostra Costituzione ha cautamente limitato sia nelle occasioni in cui si può prendere in considerazione, sia nelle modalità di presentazione, sia soprattutto nelle possibilità di riuscita, attraverso il meccanismo del quorum. E così periodicamente ci troviamo di fronte alla proposta di istituire consultazioni referendarie di natura propositiva o per imporre al Parlamento la ratifica di proposte di legge di iniziativa popolare, e soprattutto alla proposta di azzerare il quorum del 50%+1 degli aventi diritto che, si dice, garantisce un'arma unfair ai sostenitori del "NO".

Se devo essere sincero, queste prese di posizione dettate dall'entusiasmo mi hanno sempre lasciato perplesso. Siamo poi così sicuri che il referendum dia espressione in modo così perfetto alla volontà degli elettori chiamati ad esprimersi, o quantomeno della loro maggioranza? Io, per esempio, ricordo il mio disagio di fronte ai due quesiti molto frettolosamente chiamati "per l'acqua pubblica". Da un lato, la legge in vigore non mi piaceva: per esempio, la necessità di partecipazione dei privati ai consorzi rendeva una apparente liberalizzazione una sorta di privatizzazione, laddove questa non era assolutamente necessaria a garantire ciò che si doveva garantire, ovvero il miglior rapporto qualità-prezzo del servizio; i profitti fissati per legge mi lasciavano sospettoso; alcune esperienze concrete avevano dimostrato che l'efficienza delle garanzie di qualità del servizio era quantomeno dubbia, ecc. D'altro canto, anche il dettato che sarebbe uscito dai referendum non mi convinceva, e soprattutto non mi convincevano le ragioni dei promotori del "SI'". Tanto per dire, l'acqua che beviamo è una merce, per definizione, che lo vogliamo o no, perché per averla in casa la paghiamo, e lo è anche se fornita dallo stato, quindi già il fatto che l'assunto di base fosse un errore mi infastidiva. E poi perché un servizio pubblico dovrebbe essere necessariamente di proprietà pubblica? Non sono assolutamente contrario al fatto che possa esserlo, se nei fatti si mostra la scelta più efficiente o se le condizioni del mercato non permettono altre soluzioni che diano le necessarie garanzie, ma il fatto che la proprietà degli esercizi per il servizio idrico fosse pubblica non rappresentava in alcun modo un valore da tutelare di per sé.

Quindi? che potevo fare? Votare "SI'" ovviamente non mi andava, ma votare "NO" avrebbe significato prendere apertamente posizione a favore di una legge che non approvavo. Astenermi, rifiutando le due schede e pendendo solo le altre due, sarebbe stata una soluzione praticabile, ma appunto nel sistema italiano astensione e rifiuto sono pericolosamente contigui. E del resto nessuna soluzione avrebbe permesso a me (e a chi eventualmente la pensava in modo sostanzialmente diverso dalla normativa vigente e dalle eventuali risultanze dell'abrogazione) di proporre una soluzione alternativa alle due sul tappeto, soluzione che non si poteva semplicemente portare a termine cancellando pezzi di legge, ma che avrebbe dovuto prevedere una discussione, una revisione, insomma, tutti quei complessi procedimenti di "fabbricazione" delle norme per cui le democrazie contemporanee hanno istituito appositamente i parlamenti.

Ecco quindi un primo grosso limite operativo dei referendum: per ragioni tecniche, essi non possono che limitare drasticamente le opzioni proposte (che non sono necessariamente due in tutti i tipi di consultazione, ma non possono essere molte di più), spesso costringendo le persone a scegliere tra il "meno peggio", e costringendo i promotori a prendere posizioni apertamente demagogiche per strappare il maggior consenso possibile. In fondo, è anche per questo se un referendum che riguarda caccia e pesca viene trattato come una scelta da cui dipende il futuro dell'intera nazione. E del resto ampliare la gamma di possibilità per una proposta referendaria dal puro caso abrogativo non rende diverso il funzionamento di un istituto che, per sua natura, limita le opzioni sul campo e finisce per radicalizzare le contrapposizioni invece di offrire strumenti di confronto per smussare gli angoli.

Anche l'obiezione per cui queste necessità sarebbero aggirate eliminando o limitando fortemente la portata del quorum mi sembra debole. In primo luogo, essa dimentica che una delle due opzioni referendarie, quella del mantenimento dello status quo, è una legge dello stato approvata dal Parlamento, ha quindi ottenuto il favore maggioritario di un organismo che rappresenta i cittadini, e può essere cambiata solo se la cittadinanza si dimostra di altro avviso oltre ogni ragionevole dubbio. Inoltre, scorrendo un po' la storia dell'istituto referendario in Italia, viene da chiedersi se sia davvero il quorum in problema fondamentale: i quesiti hanno riguardato spesso temi di carattere secondario, che interessavano solo poche persone, che magari avevano una loro importanza ma non trovavano nelle forme di mobilitazione del referendum il terreno di espressione giusto, perché sarebbe stato necessario un attento lavoro di ridiscussione e di riforma di assetti legislativi esistenti, più che non la loro approvazione o cancellazione

E in fondo questo è il punto: quando i referendum, in Italia, hanno veramente funzionato? Volendo schematizzare al massimo, prima dello scorso anno i grandi risultati raggiunti con questo istituto sono individuabili in due periodi: negli anni Settanta-inizio Ottanta, con la conferma delle grandi conquiste sul piano dei diritti civili, e nei primi anni Novanta, con la promozione forzata delle riforme elettorali. Nel primo caso, è significativo che a vincere siano stati i "NO", in un risultato che approvando le scelte parlamentari sanciva la sintonia tra l'opinione pubblica e le forze progressiste del paese, spegnendo ogni tentativo di battaglia di retroguardia. Nel secondo caso, come nel 2011, la vittoria dei "SI'" ha sancito ben di più dell'abrogazione di norme che il Parlamento a suo tempo aveva approvato e non intendeva rivedere: in entrambe le stagioni, i referendum hanno certificato l'incapacità della maggioranza al governo di rappresentare le tendenze della cittadinanza, e hanno anticipato di poco, finanche contribuendo a provocarla come causa prossima, una profonda crisi di sistema.

In conclusione, il successo dei "SI'" ai referendum ha portato a galla essenzialmente l'incapacità del sistema politico così com'era di rappresentare la volontà di un'ampia maggioranza di cittadini, al punto che questi ultimi hanno trovato una via alternativa per farsi sentire. Confondere questo con una particolare efficienza del sistema di consultazioni referendarie è però sbagliato, perché i limiti suddetti di un sistema arcaico e assai poco raffinato nei suoi esiti restano. Il referendum non sostituisce un parlamentarismo efficiente, e se quest'ultimo non c'è bisogna ricostituirlo senza scorciatorie. Senza contare il fatto che queste scorciatoie, su tutte l'abolizione del quorum per rendere i referendum più facili da vincere e quindi più vantaggiosi da proporre, rischiano da un lato di rendere la nostra legislazione profondamente instabile e ballerina, dall'altro di mettere l'approvazione e l'abrogazione delle leggi nelle mani di minoranze, organizzate in modo più o meno trasparente, con rischio di finire nelle mani di una oligarchia incontrollabile e forse difficilmente individuabile quando si voleva mettere in soffitta la vecchia oligarchia dei partiti.

Prima di chiudere, invito chi volesse avere qualche spunto in più sugli studi scientifici sui referendum a leggere il bel saggio di PierVincenzo Ulleri Referendum: tra liberalismo e democrazia. Asserzioni di valore e osservazioni empiriche; pubblicato nel 2002 sulla "Rivista Italiana di Scienza Politica" in occasione di una stagione referendaria (allora fallita) e delle proposte di inserire l'istituto anche nella Costituzione europea, il lavoro mi ha aiutato a chiarire e a dare forma più pulita ad alcune delle mie impressioni personali. Particolarmente azzeccata e provocatoria la scelta dell'autore di aprire il suo scritto con una durissima critica ai referendum da parte di Giuseppe Maranini (per chi non lo sapesse, l'intellettuale che ha dato piena definizione e diffusione al termine "partitocrazia"), nella quale si legge tra l'altro:

La storia delle dittature è ricca di plebisciti e di referendum, mentre le democrazie liberali hanno dovuto ripudiare il referendum, o ridurlo entro confini cautissimi.

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