Ernesto Gallo e Giovanni Biava
Giovine Europa now
19 Febbraio Feb 2017 1354 19 febbraio 2017

Appalti: fra assunzioni di responsabilità e assunzioni di massa

Grazie a Caterina Zadra per questo pezzo informativo. Il caso Raggi rinvia al tema appalti, su cui Caterina ci informa...(biografia alla fine).

Il rapporto fra pubblico e privato in Italia è sempre stato molto delicato. Il ricordo va immediatamente a cantieri fermi da decenni, grandi opere incompiute, ponti che crollano, gallerie e scuole costruite con la sabbia. Dopo lunga gestazione è stato approvato il 3 marzo 2016 dal Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro Graziano Delrio, il nuovo Codice degli Appalti. A pochi giorni dall'approvazione, Ance Veneto pubblicava le perplessità sulla riforma del tanto discusso Codice, nella persona del presidente, Giovanni Salmistrari. Settecento milioni di Euro per opere pubbliche aggiudicate nel 2014 in Veneto: il dato, contenuto nel rapporto dell’osservatorio della Regione sugli appalti di un anno fa, è stato definito dai costruttori dell’Ance come il peggior dato dal 2008, anno di inizio della crisi economica, risultando inferiore anche al 2010, anno di crisi nera in cui furono aggiudicati lavori pubblici per soli 825 milioni. Gli edili imputano questa crisi dei lavori pubblici alle inchieste che hanno scoperchiato vasti sistemi di corruzione. Gli effetti della contrazione sono nei numeri: il Veneto ha perso 50 mila occupati, 10 mila imprese e 7 miliardi di investimenti.

Siamo di fronte a un sistema che deve ancora essere risanato. Il sistema di aggiudicazione delle opere pubbliche va profondamente riformato per assicurare trasparenza, certezza e qualità delle esecuzioni. Non tanto per strozzare il mercato ma anzi, creando un contesto e un sistema chiaro di Norme, Regole e Controllo, che permetta alle imprese oneste di riuscire a lavorare in serenità.

Criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici

La selezione del soggetto che si aggiudica l’appalto sul confronto delle offerte ricevute segue i due seguenti metodi:

1. il prezzo più basso, comunemente conosciuto come massimo ribasso, in cui viene valutato esclusivamente l’elemento economico. In pratica gli appalti vengono assegnati nelle gare a chi offre di meno al committente. A scapito, è ovvio, della qualità dei materiali. Spesso i prezzi salgono dopo la concessione dell'appalto, grazie al meccanismo di deroghe arbitrarie previste dalla legge nelle cui maglie possono nascondersi azioni poco trasparenti, come emerso dalle inchieste su Expo 2015 o sul Mose a Venezia. Il tanto osteggiato metodo, scopriamo che nel Nuovo Codice rimane invariato nella quasi totalità dei casi: la riforma del governo lascia intatto tale criterio sotto la soglia del milione di euro, ovvero, stando agli ultimi dati, per il 94,2% dei bandi. Inoltre, senza l’esclusione automatica delle offerte anomale, secondo un metodo antiturbativa suggerito dall’Ance, la riforma risulta di fatto ininfluente sulla quasi totalità degli appalti.

2. l’offerta economicamente più vantaggiosa in cui vi è una valutazione congiunta degli elementi tecnici ed economici. La scelta del criterio più adeguato da adottare è effettuata discrezionalmente dalla Stazione Appaltante in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto. Dovrebbe coniugare il valore dell’offerta economica con una valutazione dell’offerta tecnica, superando il criterio del massimo ribasso, divenendo il criterio preferenziale di aggiudicazione degli appalti. Davvero? No. Verrà applicata solamente a quei bandi o appalti, come abbiamo saputo, che superano la soglia del milione di euro. Si rischia anche l'effetto contrario: quella di attribuire troppa discrezionalità alle stazioni appaltanti, solo per i grandi importi. Due buone notizie per le Pmi: nel nuovo codice viene ridotta a un massimo di 5mila euro la sanzione per sanare le offerte incomplete e paga solo chi non vuole essere escluso; la seconda novità è il pagamento diretto per microimprese e Pmi, con contestuale svincolo dalla responsabilità solidale per il titolare del contratto. Dal lato delle criticità, lo stesso Raffaele Cantone, presidente dell’Anac, ha ricordato: “Non esiste un sistema degli appalti in grado di evitare l’illegalità (…) ad esempio, il massimo ribasso (…) funziona male quando soprattutto nei lavori pubblici c’è un livello bassissimo di progettazione ma funziona bene se la progettazione è effettiva” (Intervento presso la Commissione lavori pubblici del Senato).

Sono ben sette i documenti con indicazioni dell’Authority su altrettanti aspetti particolarmente delicati della nuova normativa. La volontà del legislatore nazionale ed europeo dovrebbe essere chiara: estendere le procedure, anche quelle digitali, a tutti gli ambiti del processo di acquisto per motivi di trasparenza, lotta alle frodi e semplificazione. Sono quindi sussidiari in questo senso il rafforzamento dell’Anac nel sostegno alla legalità, il ruolo del Consiglio Superiore del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’istituzione della Cabina di Regia quale organo di coordinamento e monitoraggio. In pochi sanno infatti che, a dicembre 2016, si è insediata presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri la Cabina di Regia sul nuovo Codice dei Contratti e delle Concessioni, e che ha iniziato i lavori a gennaio di quest’anno. Il gruppo di lavoro ha il compito di “curare, se in caso con apposito piano di azione, la fase di attuazione del presente codice coordinando l’adozione, da parte dei soggetti competenti, di decreti e linee guida, nonché della loro raccolta in testi unici integrati, organici e omogenei, al fine di assicurarne la tempestività e la coerenza reciproca”.

Digitalizzazione

Il Decreto legislativo 50/2016 del 18 aprile sulla “Digitalizzazione delle procedure”, definisce le modalità di digitalizzazione delle procedure di tutti i contratti pubblici, ossia circa 4 milioni di transazioni di acquisto e negoziazione ogni anno. Sono ormai decenni che in molti paesi questa informatizzazione è ormai prassi ma, anche se tardi, il generale processo di modernizzazione del sistema di aggiudicazione di appalti pubblici sta divenendo realtà. L'obiettivo principale è quello di far comunicare davvero i sistemi tra loro uscendo dai casi singoli o comparti, in cui i singoli settori o posizioni sono detentori delle informazioni e dei dati. L’obiettivo è digitalizzare i processi e semplificare le procedure sia per chi partecipa sia per chi ha il delicato compito di controllare. La Pubblica Amministrazione è, come noto, il più grande compratore nazionale. Con le sue strategie e modalità di aggiudicazione può dunque influenzare i comportamenti, gli investimenti e l’innovazione tecnologica del nostro paese, ed è indubbio che dia chiari indicatori di valore. Questo rinnovamento per essere tale deve passare obbligatoriamente soprattutto sul piano delle informazioni e sulla trasparenza e comparabilità delle stesse, come succede nel resto del mondo. Questo non vuol dire concentrare la spesa pubblica in mano a pochi, indirizzandola alle grandi imprese, attirando quindi la gola di sistemi corruttivi: vuol dire invece diffondere su tutto il territorio nazionale la capacità di appaltare anche a piccole imprese artigiane, ma seguendo procedure che devono essere strutturate per divenire modelli standard: fare della trasparenza, anche sui territori, la modalità operativa unica con regole che devono essere impostate dal pubblico. Da qui dipartono tematiche quali la sicurezza dei dati, i costi standard (proposti inizialmente dal federalismo fiscale) e la possibilità di incrociare i dati e compararne le medie e i valori discostanti nei vari territori. Avendo un minimo di dati in questo senso, si può partire ad analizzare l'operato del sistema nel suo insieme e la possibilità di prendere decisioni sulla base di storicità e comparabilità dei dati.

Appalti nel comparto turistico

Anche nel comparto del turismo si ha spesso a che fare con i lavori in appalto. Lavori che presuppongono una serie di obblighi per il committente e per la ditta appaltatrice. Di seguito alcuni principi di base, applicabili anche in ambito turistico: pagamenti in tempi certi alle pmi da parte delle pubbliche amministrazioni; riduzione della libertà di criterio delle stazioni appaltanti adottando linee guida che individuino criteri di valutazione e fattori ponderali idonei nei casi standard; innovazione nel richiedere soluzioni più che mere offerte economiche; ridefinizione dei metodi di calcolo dell’offerta economicamente più vantaggiosa, oggi non circoscritti e quindi non sempre applicati in modo coerente; rafforzamento del sistema dei controlli. Su questo ultimo punto rimarco: verifica sulla ditta esecutrice che risulti regolarmente iscritta ai registri, abbia le licenze richieste dalle normative vigenti e che possieda le caratteristiche di professionalità e abilità richieste per l’esecuzione degli stessi; stretto monitoraggio e sorveglianza sui lavori dati in appalto; controllo del rispetto delle norme per quanto riguarda i rischi specifici dell’attività data in appalto; verifica della competenza tecnica che del corretto adempimento contrattuale diretto e indiretto; adozione di provvedimenti che disciplinino le caratteristiche dei soggetti che operano nel campo turistico al fine di verificare la capacità operativa e tecnica oltre che di licenze e adempimenti, anche attraverso la predisposizione di elenchi o registri di accreditamento; monitoraggio effettivo ed efficace degli appalti. Punteggio maggiorato, compatibilmente con il diritto dell'Unione europea e con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità, dovrebbero essere concessi nei seguenti casi: maggior rating di legalità dell'offerente, microimprese, piccole e medie imprese, giovani professionisti e imprese di nuova costituzione, imprese con tipicità o storicità territoriale e per ultimo beni, lavori o servizi che presentino un minore impatto sulla salute e sull'ambiente. Sulla premialità , sui rischi corruttivi e sull'abusivismo dilagante si può e si deve ancora fare molto.

Un appunto di etica e di responsabilità: il turismo prevede la gestione, accoglienza e spostamento di flussi di passeggeri, e quindi di persone. Gli appalti in materia dovrebbero tenere presente che un disservizio può incidere notevolmente anche sulla incolumità fisica delle persone coinvolte. Questo per il mondo delle imprese. Viceversa, un messaggio rivolto agli amministratori: la politica deve impegnarsi a sostenere la piccola imprenditoria e deve farlo confrontandosi sui problemi reali e sulle soluzioni praticabili localmente, anche e soprattutto sulla puntualità dei pagamenti alle piccole imprese, dopo aver dettato le macroregole che devono essere trasparenti e uguali per tutti.

È recente il caso del pullman ungherese incendiato in autostrada a Verona, costata la vita a molti studenti liceali tra i quattordici e i diciotto anni di ritorno a Budapest dopo una settimana di vacanza invernale in Francia. Una tragedia. Tra le ipotesi sulla sciagura, anche quella secondo cui a causare la sbandata sarebbe stato un guasto meccanico. In Italia il trasporto in occasione di viaggi di istruzione è da qualche anno nel mirino della Polizia Stradale, tanto che fra le attività principali vi sono i controlli dedicati ai mezzi in partenza o in arrivo. L’obiettivo dichiarato è quello di garantire più sicurezza al trasporto nelle gite ricreative e scolastiche. L’accordo stipulato dai Ministeri dell'Istruzione e dell'Interno, per tutto il territorio nazionale, stabilisce in sostanza di ampliare la frequenza dei controlli a mezzi e autisti noleggiati da scuole e associazioni sportive. Al tempo il Ministro dell’Istruzione aveva invitato dirigenti scolastici e organizzatori a non lasciarsi influenzare, nella scelta dell'impresa a cui affidare il trasporto, solo da considerazioni di ordine economico.

Ma un conto sono le intenzioni, un altro i fatti. Se si legifera in modo non coordinato e coerente, non si favorisce di certo la qualità. Ad oggi gli Istituti Scolastici appaltano i viaggi per la maggior parte vincolandolo al minor esborso economico possibile, perché la legge così impone loro. Non esiste nessun incentivo in materia che permetta loro la scelta della qualità. Sotto un certo prezzo sia il cibo che i servizi collegati come il trasporto non saranno eccelsi. Sulla refezione ci vuole tanta attenzione alle nuove intolleranze alimentari o allergie e questo di norma è prassi per gli operatori che operano qualitativamente. Ci sono operatori con regolare licenza che fanno scelte precise di qualità: non scendono sotto alberghi di categoria 3*, scelgono una alimentazione consona per gli studenti, si avvalgono di guide abilitate, di pullman di primarie aziende con autisti regolarmente assunti che svolgono le loro mansioni in accordo alle normative UE e alle circolari ministeriali, e che hanno assicurazioni e massimali assicurati conformi, che stipulano annualmente polizze professionali a garanzia del corretto adempimento contrattuale. Questi operatori sono gli stessi che spesso perdono i bandi per i viaggi di istruzione.

MIBACT e Fondo di Garanzia

Il Governo ha smesso di finanziare il Fondo Nazionale di Garanzia, istituito dall'articolo 15 della legge 2 gennaio 1991: un valido sistema di indennizzo disciplinato dal Codice del Turismo e che interveniva solo in alcuni casi limite: consentiva, in caso di fallimento o di insolvenza dell'organizzatore o dell’intermediario, il rimborso del prezzo versato per l’acquisto del pacchetto turistico; il rimpatrio del turista nel caso di viaggi all'estero, qualora si fossero verificate le circostanze di cui al primo punto; forniva un'immediata disponibilità economica in caso di rientro forzato di turisti da Paesi extracomunitari in occasione di emergenze, imputabili o meno al comportamento dell'organizzatore.

Da parte di Jacopo De Ria, Presidente Fiavet, immediata la richiesta di slittamento di tale fondo al Ministro Dario Franceschini, slittamento non concesso. Gli operatori del turismo di uno dei paesi più belli al mondo per beni storici, artistici e paesaggistici continuano a lavorare, spesso da soli. Cancellato il Fondo di Garanzia, con l'onere ribaltato per gli operatori turistici di dotarsi di onerosi fondi di garanzia privati (lasciando dal mercato assicurativo giungono offerte confuse e variopinte), agiscono in un sistema destrutturato che ha come elementi principali: una tassazione e un IVA non omogenea per il settore; tasse di soggiorno applicate anche per città che definire turistiche è un eufemismo; nessun controllo sulla reale destinazione degli introiti di questa tassa che, per legge, dovrebbe essere destinata a progetti turistici; mancata formazione e mancato controllo della qualità del lavoro svolto di qualunque operatore pubblico o privato a contatto con i viaggiatori; nessuna azione effettiva ed efficace per contrastare l'abusivismo dilagante. Il Governo e i vari Ministri forse dimenticano di considerare il turismo come un asset strategico e fondamentale del sistema paese. Possediamo un patrimonio poco valorizzato: vi sono 424 istituti statali dipendenti dal Mibact a cui vanno aggiunti ben 4.340 istituti non statali (3.409 musei, 802 monumenti, 129 siti archeologici). E solamente 8 di questi fra cui Colosseo, Pompei, Uffizi, L'Accademia, Castel Sant'Angelo, fanno registrare la metà dei visitatori. L'Italia inoltre detiene il maggior numero di siti inclusi nella lista del Patrimonio Mondiale dell'Umanità, ben 47, ma non ha la capacità di valorizzarli in termini economici. L'Italia è ai primi posti in alcune classifiche ma in una risulta al primo posto: per le ricadute negative della tassazione sugli incentivi a lavorare o a investire.

Il nuovo Piano Strategico del Turismo dovrebbe integrare le politiche del turismo con quelle industriali e governare in maniera intelligente e sostenibile la crescita del turismo in Italia nei prossimi anni, diversificando l’offerta turistica, innovando il marketing del brand Italia, accrescendo la competitività e migliorando la governance del settore. In attesa di conoscerne i dettagli, guardo con perplessità l'unica azione recente e concreta, degna di nota, che ho trovato sul MiBACT, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo: il Bando di Concorso per l’assunzione a tempo indeterminato di ben 500 funzionari da inquadrare nella III area del personale non dirigenziale, coi seguenti profili professionali: antropologo (5 posti), archeologo (90 posti), architetto (130 posti), archivista (95 posti), bibliotecario (25 posti), demoantropologo (5 posti), promozione e comunicazione (30 posti), restauratore (80 posti) e storico dell’arte (40 posti). Bando assolutamente lecito, chiaro e perfetto nelle procedure.

Il turismo è strategia e tecnica e andrebbe impostato e progettato da persone competenti, con l'ausilio di esperti del settore (non i soliti noti, possibilmente) in piani di corto, medio e lungo periodo. A quanto pare una delle poche strategie turistiche illuminate e vincenti ad oggi operativa è quella relativa alle assunzioni di massa presso il Ministero.

*Caterina Zadra è ideatrice del marchio “Slow Foot”, turismo lento e contemplativo.

Laureata in Scienze della Comunicazione con una specializzazione in Marketing Strategico e dei Servizi. Vincitrice di una borsa di studio del Ministero Italiano Affari Esteri per italiani residenti all’estero, ha frequentato corsi di specializzazione presso il DAMS/Università di Bologna, ivi compreso il seminario di Semiologia e Semiotica di Umberto Eco.

Caterina è titolare di Nonsolotrekking Tour Operator, operatore turistico con sede a Novara, attivo nello studio, nella progettazione e nella realizzazione di soluzioni turistiche nelle quali il valore aggiunto è dato dalla capacità di individuare nuove forme di turismo e di promozione del territorio, con particolare attenzione a tutte le sue valenze da quelle artigianali a quelle artistiche, storiche, naturali ed eno-gastronomiche con l’intento di vederle apprezzate, protette e salvaguardate.

Caterina è stata anche presidente del Comitato Imprenditoria Femminile e Giovanile della Camera di Commercio di Novara e Presidente della Commissione Pari Opportunità della Provincia di Novara. Co-fondatrice della Onlus Geoprogress (www.geoprogress.eu) che si occupa di valorizzare tutti gli aspetti dei territori rurali, e Direttore di Pro-Tour, il Centro di Promozione del Turismo Responsabile della suddetta organizzazione. Membro del Consiglio Direttivo di CdO Insubria che conta circa 1700 imprese, socia del progetto Sapor Cortese (marchio registrato. Collabora con alcune Associazioni.

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