La lezione di BiagiGli appalti bugiardi e il fabbisogno di personale nella Pubblica amministrazione

Quando si discute degli appalti nella Pubblica amministrazione, è fondamentale il rispetto delle direttive europee che puntano a garantire concorrenza e trasparenza negli acquisti di beni, servizi e nella realizzazione di lavori. Tuttavia, esiste un aspetto meno considerato: il contenuto e l’obiettivo degli appalti, che spesso non ricevono l’attenzione adeguata. Nei servizi forniti dalla Pubblica amministrazione, si nota frequentemente che la quantità di lavoro impiegata supera di gran lunga la soglia prevista dal Codice dei contratti pubblici, ovvero il cinquanta per cento del valore totale dell’appalto.

Molti appalti non appaiono autentici perché vengono stipulati violando le norme che regolano l’assunzione nel settore pubblico, oltre che disposizioni che limitano la somministrazione di lavoro esclusivamente alle Agenzie per il Lavoro registrate nell’albo del ministero (articolo 4 del decreto legislativo n. 276/2013). Tali appalti, che prevedono un’intensa utilizzazione di manodopera, permettono alle Pubbliche amministrazioni di eludere i limiti di spesa previsti per il personale, trattandosi in questi casi di spese correnti. Queste pratiche si svolgono sotto lo sguardo permissivo di molte autorità di controllo, che sembrano non cogliere l’effettivo impatto di certe condotte e violazioni.

In alcune particolari fattispecie dei servizi pubblici, come ad esempio i servizi informatici o sociali, le specifiche tecniche e le condizioni dettagliate, una volta analizzate attentamente, rivelano che l’appalto maschera una fornitura di personale. Tale pratica porta alla creazione di posti di lavoro caratterizzati da bassi salari e condizioni complessive inferiori del trenta per cento rispetto a quelle garantite ai lavoratori direttamente impiegati, evidenziando un problema significativo nel settore degli appalti pubblici. Gli uffici del personale delle pubbliche amministrazioni, specie a livello centrale, non conoscono la differenza tra appalto di servizio e il contratto di somministrazione di lavoro. Quest’ultimo è poco utilizzato dalle Pa ed è osteggiato dalla normativa di legge e contrattuale.

La natura dell’affidamento va indagata in concreto, esaminando gli elementi che caratterizzano il singolo rapporto contrattuale e tenendo presenti i tratti distintivi che connotano in modo tipico il contratto d’appalto e valgono a differenziarlo dalla somministrazione di personale. La lezione di Marco Biagi rimane quanto mai viva ed attuale ed è ricavabile dall’articolo 29 del d.lgs. 276/2003, che ha descritto l’appalto in contrapposizione alla somministrazione.

Si tratta di obbligazioni differenti che assumono le parti interessate nelle due fattispecie in esame: attraverso il contratto di appalto una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un’opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro secondo lo schema dell’obbligazione di risultato; nel contratto di somministrazione, al contrario, l’Agenzia invia in missione dei lavoratori, che svolgono la propria attività nell’interesse e sotto la direzione e il controllo dell’utilizzatore Pa, secondo lo schema dell’obbligazione di mezzi.

Possono chiaramente identificarsi degli indici rivelatori della non genuinità di un affidamento formalmente qualificato come “appalto”, ma in realtà dissimulante una somministrazione di personale, come: a) la richiesta da parte del committente di un certo numero di ore di lavoro; b) l’inserimento stabile del personale dell’appaltatore nel ciclo produttivo del committente; c) l’identità dell’attività svolta dal personale dell’appaltatore rispetto a quella svolta dai dipendenti del committente; d) la proprietà in capo al committente delle attrezzature necessarie per l’espletamento delle attività; e) l’organizzazione da parte del committente dell’attività dei dipendenti dell’appaltatore. Occorre, di conseguenza, valutare caso per caso il rilievo che uno o più di questi aspetti sintomatici assume nel contesto concreto di riferimento, per verificare se tale dissimulazione sia stata o meno posta in essere.

Un ruolo preminente assume la circostanza per cui l’Amministrazione mira sostanzialmente ad integrare il proprio personale interno, dimostratosi insufficiente, con altro personale esterno, in modo da garantire il regolare svolgimento delle attività. Occorre verificare se queste prestazioni siano integrate nel ciclo di produzione dell’Amministrazione e dei suoi uffici e presentino un contenuto omogeneo a quello delle attività svolte dal personale stabilmente inserito nella dotazione organica della medesima Pa.

Le amministrazioni avendo difficoltà normative ed oggettive nel reclutare competenze specialistiche hanno deciso di esternalizzare le attività richiedenti competenze high skilled. Per questo non troviamo traccia di competenze tecniche e specialistiche nelle dotazioni organiche e nei profili professionali delle Pa. Pensiamo alle competenze informatiche o quelle riguardanti la programmazione e gestione dei fondi europei. Un criterio fondamentale per identificare la possibile occultazione di fornitura illecita di manodopera si trova nella caratteristica distintiva della gestione tecnica e organizzativa del servizio da parte dell’appaltatore.

Anche qualora queste specifiche e diverse competenze fossero possedute dal personale dell’appaltatore – competenze comunque necessarie per l’attività che l’Amministrazione deve svolgere e che è stata oggetto dell’appalto di servizi medesimo – tale circostanza non sarebbe sufficiente a giustificare, di per sé, il ricorso all’affidamento contrattuale medesimo. Ma in questi anni nelle Pa è accaduto di tutto anche alla luce delle tante emergenze. Né l’ispettorato della funzione pubblica o l’ispettorato nazionale del lavoro si sono occupati delle violazioni commesse.

L’obiettivo di realizzare un effettivo risparmio sul costo del lavoro in virtù dell’applicazione alle maestranze dell’appaltatore di condizioni retributive e contributive favorevoli alla Pa, è sufficiente per dimostrare la sussistenza della condotta elusiva e, conseguentemente, a configurare la somministrazione fraudolenta. In primo luogo, perché se l’Amministrazione ha necessità di svolgere un’attività con personale che abbia determinate caratteristiche professionali specifiche dovrebbe procedere ad una selezione pubblica per reperire tali professionalità. 

Non vi sono controlli adeguati e la Pa si trova a godere di una immunità immotivata in materia di diritto del lavoro, con una tolleranza generalizzata verso questi contratti e questa modalità di reperire personale. Le stesse gare al massimo ribasso o con base d’asta non riscontrabili sul mercato hanno peggiorato il quadro, nonché i salari di alcuni comparti attraverso una concorrenza verso il basso e con forme di dumping frequenti. Occorrono maggiori controlli soprattutto nel settore pubblico, che dovrebbe rappresentare invece il buon datore di lavoro e generare decent job. Il tema andrebbe affrontato anche per il fatto che la PA oggi gode di una normativa in materia di assunzioni di particolare favore che non giustifica certi comportamenti fraudolenti.

Il recente decreto legge n. 19/2024 pone un freno al fenomeno degli appalti in frode prevedendo che “al personale impiegato nell’appalto di opere o servizi e nell’eventuale subappalto è corrisposto un trattamento economico complessivo non inferiore a quello previsto dal contratto collettivo nazionale e territoriale maggiormente applicato nel settore e per la zona il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto.” Una norma di civiltà che dovrebbe impedire quel dumping retributivo, che ha visto finora protagoniste molte Pa.

Non aiutano ancora le banche dati sugli appalti dell’Anac, certamente da rafforzare, ma sappiamo come i comparti, i settori e le professionalità sono le più diverse. Abbiamo i settori dei servizi sociali, quelli sanitari particolarmente rilevanti, così come dai servizi di base (guardiania) ai servizi di assistenza tecnica relativi all’informatica o alla gestione dei fondi europei.

Questa consapevolezza dovrebbe essere propria, sia dei servizi ispettivi, che non dovrebbero ignorare il fenomeno, sia del legislatore, che dovrebbe comprendere come il fabbisogno di personale delle Pubbliche amministrazioni è ben più ampio di quello individuato nei documenti di programmazione dei fabbisogni e che le competenze più qualificate vengono, ormai da diversi anni, “reclutate” attraverso contratti di servizio.

Sarebbe assurdo riconoscere anche in questo ambito deroghe al settore pubblico, in particolare dopo l’entrata in vigore delle disposizioni contenute nell’ultimo DL Pnrr a seguito degli incidenti di Firenze.

Senza voler promuovere battaglie ideologiche, si tratta di regolarizzare certi fenomeni, internalizzando ove possibile, capendo che trasformare la spesa di personale in spesa corrente non è solo un comportamento fraudolento, rispetto alle norme vigenti, ma altresì falsa la conoscenza reale sul peso del personale nel settore pubblico. Il personale utilizzato dalla Pa è di gran lunga superiore di quello censito dalla Ragioneria generale dello Stato ed ha competenze e profili necessari in maniera permanente.

La riflessione finale, come conseguenza del fenomeno appena descritto, dunque, è quella per cui, insistendo con questo strumento, l’Amministrazione corre il rischio di presentarsi sempre più come un cattivo datore di lavoro ed un pessimo esempio anche per il settore privato. Non è solo il privato che vìola le norme sugli appalti.

Ancor più se l’utilizzo continuo di appalti, in cui si applicano contratti collettivi con un costo più basso di quelli della Pa, certamente non generosi, non fa altro che alimentare e far crescere il lavoro povero. Assurdo che tutto questo avvenga nel settore pubblico, oggi uno dei settori maggiormente sindacalizzati del mondo del lavoro. Le norme sui costi del personale nella Pa sono intrise di ipocrisia quando considerano la spesa per appalti labour intensive (fraudolenti) spesa corrente e la formazione e il costo dell’agenzia del lavoro spesa per il personale, favorendo in tal modo gli appalti in frode alla legge.

Servirebbe un’analisi dei contratti ad alta intensità di lavoro per capire quali lavori vengono svolti con personale esterno e che tipo di competenze vengono utilizzate attraverso questi contratti. Anche per rendere più serie le riflessioni e i documenti sui fabbisogni della Pa dei prossimi anni e per comprendere “come” rafforzare concretamente la capacità amministrativa delle nostre istituzioni.