Ha fatto notizia, non solo in Italia, la pubblicazione delle dichiarazioni dei redditi da parte del Governo Monti. Pubblicare redditi e patrimoni da capogiro di molti dei ministri attualmente in carica, è certo un esercizio di trasparenza. Può essere utile ad inquadrare il profilo di chi regge le sorti del Paese. Così come, visti gli ampi dossier che i media hanno dedicato al tema, a saziare la pelosa curiosità tutta italiana verso i potenti di turno. O più semplicemente ad alimentare ulteriore invidia del popolo verso gli “eletti”.
Serve però a poco altro sapere quanto guadagna il premier Monti, che titoli ha nel suo portafoglio Passera, di quali proprietà immobiliari dispone Catricalà. Ciò, considerando il fatto che nel nostro ordinamento è assente una legislazione precisa ed articolata in materia di conflitto di interesse. Dove quest’ultimo è invece disciplinato in modo serio, l’elemento della pubblica accessibilità ai redditi e patrimoni dei ministri in carica, è del tutto accessorio. Perché il dato dirimente per sapere se in alcuni paesi, come ad esempio la Germania e gli Stati Uniti, Angela Merkel e Barack Obama possono governare, non è il loro tenore di vita, ma la rigorosissima verifica che nella propria condizione patrimoniale e lavorativa non vi siano interessi ed attività incompatibili con il ruolo di Primo Ministro e Presidente.
«Il problema del conflitto d’interessi […] può risolversi solo se si acquisisce la consapevolezza che non si tratta solo di preservare l’equilibrato ed imparziale esercizio dell’attività di governo (e di impedire l’offuscamento della sua legittimazione democratica) e che si deve partire anche dal concorrente obiettivo di salvaguardare gli assetti di libera concorrenza, che l’Unione Europea ha giustamente così a cuore». È questo un passaggio del parere pro veritate che il Prof. Vincenzo Caianiello, Presidente emerito della Corte costituzionale, espresse nel gennaio del 2001 su richiesta della Commissione affari costituzionali della Camera dei Deputati.
C’è da augurarsi che il parere di Caianello con il suo richiamo alla salvaguardia della libera concorrenza – a cui afferma di ispirarsi il Governo in carica – riemerga dalle sabbie mobili ed arrivi presto sul tavolo di Mario Monti. Perché il Paese si doti finalmente di una legge seria sul conflitto di interessi. Anche a costo di obbligare il premier al conferimento ad un blind trust dei suoi 11 milioni di titoli.
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Francia. L’articolo 23 della Costituzione prevede che gli incarichi di Governo sono incompatibili con qualsivoglia impiego pubblico e con ogni tipo di attività professionale. L’estrema generalità di questa previsione viene interpretata nel senso più restrittivo e cioè come incompatibilità con ogni tipo di attività pubblica e privata, in quanto la partecipazione al Governo è un atto politico importante che esige un impegno esclusivo. La legge organica, emanata nel 1958, prevede che le incompatibilità stabilite dal suddetto articolo 23 abbiano effetto a distanza di un mese dalla nomina e che in questo periodo il membro del Governo non possa prendere parte a votazioni. Un successiva legge del 1995 ha disposto la presentazione delle dichiarazioni patrimoniali dei membri del Governo.
Cosicché ciascun membro del Governo è tenuto a presentare entro due mesi dalla sua nomina una dichiarazione della sua situazione patrimoniale alla Commissione per la trasparenza finanziaria della vita politica.La stessa dichiarazione deve essere resa nei due mesi successivi alla cessazione dell’incarico,al fine di mettere in condizione la Commissione di apprezzare eventuali variazioni patrimoniali. I membri del Governo possono comunicare alla Commissione le variazioni significative del loro patrimonio tutte le volte che lo giudichino utile nel corso del mandato. La Commissione è tenuta a mantenere il carattere riservato dei dati contenuti nelle dichiarazioni presentate e non ha poteri per verificarne in alcun modo la veridicità. Essa redige almeno ogni tre anni un rapporto sulle variazioni patrimoniali dei membri del Governo e dei parlamentari che viene pubblicato sul Journal Officiel, ma senza alcuna indicazione nominativa.Qualora la Commissione rilevi evoluzioni patrimoniali inspiegabili, dopo aver messo l’interessato in condizioni di fare le sue osservazioni, trasmette alla procura il dossier contenente anche le osservazioni scritte dell’interessato e l’estratto del processo verbale della seduta nel corso della quale si è tenuta l’audizione orale. Nell’ordinamento francese la tutela della privacy è sacra e dunque la Commissione è sempre tenuta al rispetto della riservatezza delle dichiarazioni patrimoniali.
Germania. In Germania, le disposizioni in materia di inconciliabilità (Unvereinbarkeit), ovvero di incompatibilità (Inkompatibilität), tra la carica di Ministro federale o Cancelliere e l’esercizio di attività diverse, sono contenute nell’articolo 66 della Legge Fondamentale (Grundgesetz) del 1949: «Il Cancelliere federale ed i ministri federali non possono esercitare nessun altro ufficio remunerativo, nessun mestiere o professione, così come non possono appartenere né alla direzione, né, senza l’approvazione del Bundestag, al consiglio di amministrazione di un’impresa istituita a scopo di lucro». In applicazione di tale principio è stata successivamente emanata la Legge sui rapporti giuridici dei componenti del Governo federale varata nel 1953.
In riferimento agli incarichi accessori e alle attività parallele dei membri del Governo, la legge stabilisce che il Cancelliere e i Ministri non possono esercitare, parallelamente al loro ufficio, nessun altro incarico remunerativo, alcun mestiere o professione. Durante la loro permanenza in carica non possono appartenere né alla direzione, né al consiglio d’amministrazione o di vigilanza di un’impresa istituita a scopo di lucro o svolgere dietro compensoattività arbitrali o di consulenza extra-giudiziarie, a meno che il Bundestag non approvi espressamente una deroga al divieto di appartenenza ad un Consiglio di vigilanza o di amministrazione. I membri del Governo non possono inoltre rivestire cariche onorifiche pubbliche, salvo deroghe approvate dal Governo federale. Concretamente, ad esempio la direzione di un’impresa rientra nella fattispecie di incompatibilità assoluta, mentre la partecipazione ad organi di gestione è ammessa soltanto se approvata dal Bundestag con voto di maggioranza. Da notare però che la deroga è stata interpretata da gran parte della dottrina come uno strumento funzionale in grado di permettere, ove richiesta, la partecipazione dei membri del Governo agli organi di gestione delle imprese economiche di proprietà pubblica o a capitale misto.
Ai componenti del Governo che siano anche membri del Bundestag si applicano inoltre alcune delle disposizioni contenute nella Legge sullo stato giuridico dei deputati Legge sullo stato giuridico dei deputati, nonché nelle Regole di condotta, in particolare per quanto riguarda una serie di informazioni reddituali, patrimoniali e in tema di condizione lavorativa ed incarichi societari, che i deputati sono obbligati a notificare per iscritto al Presidente del Bundestag e che vengono pubblicate sul sito del Bundestag tedesco nellapagina dedicata ad ogni parlamentare.
Spagna. In Spagna l’art. 98, comma 3, della Costituzione spagnola del 1978 vieta ai membri del Governo l’esercizio di altre funzioni rappresentative, al di fuori di quelle proprie del mandato parlamentare, e di qualunque altra funzione pubblica non inerente all’incarico. Non è inoltre permesso l’esercizio di attività professionali o commerciali. Il comma successivo riserva alla legge la disciplina dettagliata di tali incompatibilità.
Più volte il legislatore è intervenuto in modo organico in materia, prima con la Legge 12/1995 e successivamente, nel 2006, quando il Governo Zapatero ha varato un ampio programma di misure per il c.d. “buon governo”, che ha portato all’approvazione del “codice del buon governo” ed ad una nuova e sostanziale riforma della disciplina finalizzata a prevenire i conflitti di interesse per i membri del Governo e le più alte cariche dell’amministrazione statale.La legge spagnola dispone che chiunque sia chiamato a ricoprire alti incarichi è obbligato a disinteressarsi dagli affari relativi a società in cui ha svolto funzioni direttive o amministrative nei due anni precedenti la nomina. Di conseguenza i titolari di alte cariche dello Stato, entro tre mesi dall’inizio dell’incarico, devono presentare due dichiarazioni: una relativa alle attività in cui sono impegnati ed una di natura patrimoniale – che va ripetuta entro i tre mesi successivi alla cessazione dell’incarico – , contenente tutte le informazioni relative ai beni, diritti ed obbligazioni, compresi i titoli finanziari negoziabili e le partecipazioni societarie. Nella dichiarazione deve anche indicato l’oggetto sociale di tutte le società in cui il titolare, il coniuge, il convivente o i figli a carico abbiano interessi.
La dichiarazione sulle attività viene inviata al Registro delle Attività delle Alte Cariche, che ha carattere pubblico e la seconda al Registro dei Beni e Diritti Patrimoniali delle Alte Cariche, che ha, invece, carattere riservato ed al quale possono accedere soltanto il Parlamento, gli organi giudiziari ed il Pubblico Ministero. Già nella legge 12/1995 si affermava il principio della incompatibilità generale con qualsiasi attività pubblica o privata, fatte salve alcune eccezioni esplicitamente elencate dalla legge stessa. La legge del 2006 ha confermato tale orientamento, disponendo l’assoluta incompatibilità con qualunque attività, professione o incarico di carattere pubblico o privato, per conto proprio o per conto terzi, fatto salvo quanto disposto relativamente ad alcune attività pubbliche e private compatibili. Tra queste vi rientra la presidenza di società per azioni di proprietà diretta o indiretta dell’Amministrazione generale dello Stato, quando la natura dei fini perseguiti da tali società sia connessa alle competenze legalmente attribuite all’alta carica e la rappresentanza dell’Amministrazione statale in non più di due organi collegiali, direttivi o nei consigli di amministrazione delle imprese a capitale pubblico o di enti di diritto pubblico.
Viene consentito ai titolari di alte cariche solo tre tipi di attività private (sempre che non sia compromessa l’imparzialità o l’indipendenza nello svolgimento delle proprie funzioni): l’amministrazione del proprio patrimonio personale o familiare; la produzione e creazione letteraria, artistica, scientifica o tecnica e le pubblicazioni che ne possono derivare, compresa la partecipazione occasionale in qualità di relatori a congressi, conferenze, seminari o corsi, purché non si instaurino rapporti di lavoro o di prestazione di servizi; la partecipazione ad istituti culturali o di beneficenza senza fini di lucro, sempre che non ne derivi alcuna forma di retribuzione personale.
Ulteriori misure finalizzate a prevenire il conflitto di interessi stabiliscono che i titolari delle alte cariche non possono detenere partecipazioni dirette o indirette superiori al 10 per cento del capitale di aziende, che abbiano rapporti contrattuali, di qualunque tipo, con il settore pubblico, a livello statale, regionale o locale o che siano subfornitrici di tali aziende o che ricevano finanziamenti pubblici. Tale limite si applica anche nel caso in cui le azioni siano detenute insieme al coniuge, a prescindere dal regime patrimoniale familiare, o ad altra persona convivente in analoga relazione affettiva, ai figli a carico o a persone poste sotto tutela. Inoltre nel caso di società per azioni con capitale sottoscritto superiore a 600mila euro, tale divieto si applicherà alle partecipazioni patrimoniali, che senza raggiungere il limite del 10 per cento, comportano una posizione societaria, in grado di condizionarne gli assetti in maniera rilevante. Qualora il titolare dell’incarico al momento della nomina abbia partecipazioni superiori ai limiti sopraindicati, dovrà privarsene entro il termine di tre mesi. Analogamente se la partecipazione viene acquisita per via ereditaria o ad altro titolo gratuito durante il mandato, il titolare dovrà privarsene entro tre mesi. Inoltre in caso di forme di partecipazione o controllo di società commerciali che emettono titoli negoziabili (da parte dei titolari delle cariche, ma anche del coniuge, fatto salvo il caso in cui il regime economico sia quello della separazione dei beni, e dei figli minori non emancipati), la nuova legge del 2006 dispone che l’amministrazione di tali interessi dovrà essere delegata, a cura degli stessi interessati, ad una entità finanziaria registrata presso la Comisión Nacional del Mercado de Valores per tutto il periodo della durata in carica e per i due anni successivi al termine dell’incarico.
La rigorosa legislazione spagnola prescrive che nei due anni successivi alla cessazione dalla carica, i titolari, prima di avviare nuove attività professionali di natura privata devono dichiararlo alla Oficina de Conflictos de Intereses, che entro un mese si pronuncia sulla compatibilità dell’attività stessa.È previsto un preciso regime sanzionatorio che prevede, in presenza di infrazioni molto gravi, la destituzione dall’incarico, l’obbligo di restituire le somme di denaro percepite indebitamente e la mancata erogazione della pensione a titolo di indennizzo.
Stati Uniti. L’esperienza statunitense in materia di prevenzione e risoluzione dei conflitti di interesse connessi all’esercizio di cariche pubbliche si correla ad un quadro normativo particolarmente articolato ed il cui ambito soggettivo di applicazione riguarda non solo le cariche di governo strettamente intese quali vertici politici dell’Esecutivo ma anche i membri del Congresso ed ogni altro funzionario o impiegato pubblico, comprese le figure qualificate come “special Government employee”. L’attività di regolazione, vigilanza e prevenzione di situazioni di conflitto di interesse è affidata, per l’Esecutivo, all’Office of Government Ethics anche se negli Stati Uniti vige la regola per cui chi assume un incarico pubblico è tenuto a presentare una dichiarazione particolarmente articolata.
Il Presidente, il Vice Presidente ed i membri del Congresso sono tenuti a presentare tale dichiarazione entro 30 giorni dall’assunzione della carica, tutti i candidati all’elezione di Presidente, Vicepresidente e membro del Congresso – ad eccezione di quanti già rivestano tali cariche e concorrano per una nuova elezione – entro 30 giorni dalla formale ufficializzazione della candidatura o al più tardi entro il 15 maggio e comunque non oltre 30 giorni prima della data delle elezioni. Successivamente, entro e non oltre il 15 maggio di ogni anno, analoga dichiarazione va formalizzata a cura dei soggetti che nell’anno precedente abbiano esercitato per più di sessanta giorni la carica di Presidente o Vicepresidente degli Stati Uniti o di membro del Congresso.
I contenuti della dichiarazione riguardano la fonte, la tipologia e l’entità complessiva dei redditi che componevano il patrimonio mobiliare ed immobiliare del dichiarante nell’anno precedente; tutti i doni di valore superiore a 250 dollari ricevuti dal dichiarante nel medesimo periodo a qualsiasi titolo e da parte di chiunque, ad eccezione dei parenti; gli incarichi ricoperti a vario titolo all’atto della presentazione della dichiarazione e durante l’anno di riferimento; i redditi, doni e rimborsi percepiti dal coniuge e dai figli a carico. La legge statunitense prevede espressamente che l’obbligo di dichiarazione non comprende il patrimonio liberamente conferito ad uno dei seguenti tre tipi di ente: un particolare tipo di amministrazione fiduciaria (qualified blind trust); un trust non direttamente istituito dal dichiarante, dal coniuge o da figli a carico e del cui patrimonio e fonti di reddito essi non siano a conoscenza; un fondo d’investimento ad ampia partecipazione le cui quote siano pubblicamente commerciabili, le cui attività siano ampiamente diversificate e su cui il dichiarante non eserciti o non abbia la possibilità di esercitare alcun controllo.
Qualora in base alle informazioni contenute nella dichiarazione, la posizione del dichiarante venga ritenuta conforme alla legge, tale conformità viene formalmente attestata sulla dichiarazione medesima. Al riguardo, è espressamente prevista la possibilità di richiedere informazioni aggiuntive e/o chiarimenti rispetto alle informazioni fornite. Qualora, nonostante tali ulteriori informazioni o chiarimenti, il responsabile dell’esame rimanga dell’avviso che la posizione in questione non è conforme alle prescrizioni di legge, ne trasmette formale notifica all’interessato e, dopo avergli fornito l’opportunità – se praticabile – di una personale consultazione, indica le misure idonee ad assicurare la conformità della posizione dell’interessato alle prescrizioni di legge ed il termine entro il quale tali misure dovranno essere adottate. Ciò costituisce il contenuto saliente di un apposito accordo (Ethics agreement) che interviene fra l’interessato e l’organo di supervisione etica che consiste nella promessa orale o per iscritto da parte dell’interessato di adottare determinate misure al fine di attenuare un conflitto d’interessi effettivo o potenziale. Le misure in questione possono anche comprendere, a seconda dei casi, la vendita, la restituzione, la costituzione di un blind trust, la richiesta volontaria di trasferimento, riassegnazione, limitazione di compiti o le dimissioni.
Qualora le misure per assicurare la conformità alle leggi ed ai regolamenti applicabili non vengano adottate entro il termine indicato nella notifica da parte di un soggetto che ricopra un incarico nell’ambito dell’Esecutivo – ad eccezione dell’amministrazione degli affari esteri e delle amministrazioni connesse – per la cui nomina sia necessario il previo parere ed assenso del Senato, la questione viene deferita al Presidente per le iniziative opportune.
Per il Presidente ed il Vicepresidente non vengono dettate misure specifiche ed ulteriori rispetto alle procedure di conoscibilità ed evidenziazione pubblica del loro stato patrimoniale e della loro dichiarazione dei redditi, scaricabile dal sito della Casa Bianca. Nessuna legge o autorità impone ad essi di affidare i propri beni a un gestore, ma va detto che da Jimmy Carter in poi tutti gli inquilini della Casa Bianca hanno scelto la soluzione del “blind trust” , una prassi ormai ampiamente consolidata.
