«Agenzia delle Entrate, direzione generale della Regione Lombardia, i nostri uffici sono aperti dal lunedì al giovedì….». Per spiegare come mai in Italia la burocrazia non è mai stata al servizio del cittadino, Nicola Pasini, docente di Sistemi politici e amministrativi alla Statale di Milano, mette il telefono in vivavoce e compone il numero sulla tastiera. Se è chiaro a tutti che l’inefficienza della macchina statale paralizza il Paese, più complesso è risalire alle ragioni storiche dietro alla predominanza del formalismo delle norme e alla burocratizzazione della politica. Per quanto la sua crescita tendenziale sia una caratteristica comune – e ineliminabile – di tutti i sistemi democratici, la leva per renderla economicamente sostenibile, nell’Italia in recessione, è il cambiamento di cultura dei grand commis di Stato: meno formalismo giuridico e più orientamento manageriale al cittadino, sulla scia delle riforme di metà anni ’90 di Clinton, Al Gore e Tony Blair.
Partiamo dal termine burocrazia. Coniato nel 18mo secolo, era utilizzato in senso spregiativo per indicare lo scollamento dei funzionari pubblici rispetto ai cittadini.
È inevitabile che le burocrazie pubbliche si siano espanse ed evolute con la nascita dello Stato moderno. Inizialmente mutuata dall’organizzazione degli eserciti, dallo Stato di diritto ha abbracciato lo Stato sociale e le garanzie dei diritti civili, politici e sociali. Fino a dare un quadro regolatorio ai servizi garantiti e gestiti dallo Stato. Usa ed Europa, pur con tradizioni diverse, con l’espansione del welfare si sono dovute incontrare o scontrare con la burocrazia. Ci sono diverse tradizioni burocratiche: quella napoleonica, scandinava e anglosassone, e diverse forme, da quelle centraliste a quelle federaliste come l’esempio svizzero, dove i cantoni gestiscono tutto a livello locale, e quello francese, che parte dallo Stato. Nel 1993 Al Gore e Bill Clinton hanno cercato di capovolgere la piramide con il new public management, mettendo il cittadino al centro sul modello manageriale “putting the customer first”.
In Italia l’organizzazione del governo territoriale risale al periodo napoleonico, anche se, secondo gli storici, è la Prussia a dare portato intellettuale alla burocrazia. Tant’è che Max Weber criticò aspramente la classe dei burocrati lasciata da Bismarck
Il problema italiano è di carattere culturale: c’è stata una sorta di trasposizione dei fini: la burocrazia non serve a risolvere i problemi pubblici ma, con una grandissima autoreferenzialità, si è concentrata soltanto sul mezzo, cioè le leggi, i lacci e i lacciuoli. Personalmente non ritengo l’ipetrofia italiana sia dovuta a Napoleone o ai piemontesi, ma a una cultura giuridica che ha portato all’esasperazione della norma e il diritto fine a se stesso, dove il cavillo e la forma diventano la sostanza, e anche la tradizione dei rapporti tra Pa, cittadini e imprese ha preso questa piega. Questo fenomeno ha una spiegazione ben precisa: dalla seconda guerra mondiale, in Italia e in Europa, per evitare forme arbitrarie e controllare meglio il governo e il parlamento si è sostanzialmente burocratizzato tutto.
Dunque l’eccesso di regole per evitare nuovi autoritarismi.
Un regime autoritario ha dei limiti mal definiti perché non c’è la Costituzione, che serve proprio per fare in modo che il governo stia dentro al proprio ambito e che la forza non abbia la supremazia sul diritto. Dopo la parentesi autoritaria, molto importante nel nostro paese – è durata 20 anni – dove addirittura il diritto non esisteva, è stata ripresa la tradizione del costituzionalismo liberale di Cavour, per fare in modo che lo Stato fosse al servizio del cittadino. Da qui è fiorita una cultura iper-amministrativa dove si ragiona solo in termini di commi e articoli, perdendo di vista il problem solving, che il mondo anglosassone ha pragmaticamente messo al centro, sull’onda di Reagan negli Usa e della Thathcer in Inghilterra. Una pulizia di cui Tony Blair ha cercato di beneficiare. Il tutto mentre in Italia la discussione si è fermata alla diatriba tra federalismo e centralismo, invece che al rapporto tra Pa e stakeholders. L’altra spiegazione dell’ipertrofia è la mancanza di fiducia, tra gli attori del sistema, e allora la Pa si rapporta nei confronti dei cittadini come se fossero dei sudditi o quasi come se dovesse controllare ciò che fanno, il che va bene, ma nei territori dove c’è criminalità organizzata.
La burocrazia è una forma di conservazione del “ceto” dei tecnocrati?
In Italia non siamo ai livelli dell’Ena francese, non c’è il prestigio dei grand commis di Stato, tanto che da noi lavorare nella Pa è vista come una second best solution a livello dirigenziale. Non a caso si trovano soltanto certe categorie di professionisti, come gli avvocati e i giuristi. Il settore pubblico deve produrre beni immateriali e servizi di maggior valore come salute, strade, istruzione e giustizia. Naturalmente se c’è totale autoreferenzialità, la logica prevalente è quella funzionale all’autoconservazione. Ovvero un modello organizzativo chiuso, concentrato sui mezzi per ottenere il fine dell’autoconservazione, refrattario ai cambiamenti della società.
Quanto influenza la politica questo modello?
Purtroppo in italia si addita sempre la politica come la responsabile di tutti i mali, ma se guardiamo gli ultimi cent’anni di storia italiana, il problema non è non è la politizzazione della burocrazia, ma la burocratizzazione della politica. I francesi dicono “i ministri passano i funzionari restano”, è la gabbia d’acciaio di cui parla Weber. Un esempio? In Lombardia l’autostrada Pedemontana è stata progettata nel 1963 e forse vedrà la luce con Expo 2015. L’orizzonte elettorale dei politici è troppo limitato temporalmente, perciò l’identificazione di un problema può essere fatta da un politico, ma la decisione, valutazione e messa in opera, cioè tutta la fase dell’implementazione, sfugge al politico ed è tutta in mano agli apparati amministrativi. Il potere vero è policy, non politics. Per questo è necessarie una maggiore cultura e formazione nella gestione delle organizzazioni complesse come le pubbliche amministrazioni.
Oggi la struttura dello Stato è antieconomica ma irriformabile.
Ci sono delle tendenze di lungo periodo, la legge di Parkinson insegna che le burocrazie tendono a crescere in maniera costante e che i burocrati hanno un interesse privato a incrementare il loro potere, ma se prima un’economia in espansione poteva in qualche misura assorbire gli sprechi, oggi non è più così. Allora perché è difficile fermare lo sviluppo delle burocrazie? Perché manca una misurazione del risultato: la Pa non dispone di basi di dati empirici per valutare gli effetti delle decisioni, tant’è che il dibattito politico italiano ha un tasso di colesterolo ideologico altissimo. In altre parole, è pressoché impossibile effettuare un’analisi dei costi e dei benefici. Una situazione alla base della mancanza di pressioni competitive per raggiungere i risultati: se manca il benchmark come è possibile una valutazione di lungo periodo? In Usa il new public management ha cercato di mutuare completamente le best practices dal settore privato, mostrando però dei limiti perché nel pubblico la cultura del profitto non può essere prevalente.
In un Paese che non ha soldi, che leve sono rimaste per riformare il sistema?
Dal punto di vista delle istituzioni, ripensare la preparazione delle classi dirigenti, puntando non più sulla cultura del diritto ma sul management. Paradossalmente al settore pubblico andrebbero più risorse, ma legate al risultato. Al contrario, da noi la Pa è un parcheggio a bassa produttività. Con notevoli eccezioni: secondo l’Organizzazione mondiale della sanità, la sanità italiana è un’eccellenza nel mondo.