A ciascuno il suoLa proposta di direttiva UE anticorruzione e l’errore concettuale dei deputati italiani

La Camera ha rivolto delle critiche giuridicamente infondate alla proposta europea, sostenendo che Bruxelles stia legiferando oltre il suo campo di azione. Ma invece i Trattati danno il potere all'Unione europea quando si tratta delle diverse sfumature di contrasto alla corruzione

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Il 3 maggio scorso la Commissione europea ha adottato un “pacchetto” di misure per aggiornare il quadro giuridico dell’Unione in materia di contrasto alla corruzione – oggi ancora fondato su norme assai datate – indirizzate sia all’interno del proprio ordinamento e a quelli degli Stati membri, sia all’esterno, nell’ambito delle relazioni internazionali dell’UE. È la risposta che l’Unione vuole dare a eventi come quelli che sostanziano il Qatargate (al cui riguardo siamo pur sempre in presenza di un quadro quanto meno provvisorio, essendo ancora in corso la fase delle investigazioni).

La necessità è di fondare azioni integrate a livello mondiale, regionale (continentale-europeo) nonché nazionale, in una dimensione olistica, che coinvolga cioè ogni leva utile al contrasto e tutte le componenti della società europea. Il “pacchetto” si situa, insomma, nella prospettiva che il contrasto (declinato in prevenzione e repressione) alla corruzione sia necessario per proteggere i valori europei (art. 2 TUE) e per garantire efficaci politiche dell’Unione, affermando l’inanità di un contrasto frutto di iniziative individuali degli Stati membri, non sorrette da un dialogo costante, utile ad applicare una strategia comune.

Il “pacchetto” comprende una proposta di direttiva, di cui si dirà, e una Comunicazione (adottata congiuntamente dalla Commissione europea e dall’Alto Rappresentante per la politica estera e la sicurezza comune/PESC) che preannuncia l’adozione di una proposta di regolamento in ambito PESC concernente il regime sanzionatorio dei responsabili di condotte di corruzione che, indipendentemente dal luogo ove queste si producano, ledano (o rischino di ledere) gravemente gli interessi fondamentali dell’Unione e il conseguimento degli obiettivi della PESC stessa, dunque oltre i confini dell’Unione. La Comunicazione fa inoltre il punto sull’esistente in materia di contrasto alla corruzione entro l’ordinamento dell’Unione e rispetto alle strategie degli Stati membri; sugli strumenti di sostegno a questi ultimi; sulle vie per rafforzare una cultura europea dell’integrità.

La proposta di direttiva riproduce in sintesi la struttura e i contenuti della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (aperta alla firma a Merida nel 2003) detta UNCAC nell’acronimo in lingua inglese. Pure l’Unione europea ne è parte contraente (si veda la decisione del Consiglio 2008/801/UE, 25 settembre 2008) e deve dunque darvi adempimento. A tal fine sono necessarie: misure di prevenzione (artt. 4-6 della proposta di direttiva); norme cosiddette di armonizzazione minima di alcune condotte di corruzione concernenti indifferentemente il comparto pubblico e quello privato (corruzione attiva e passiva, abuso di funzione, traffico di influenze illecite, arricchimento illecito, appropriazione indebita, intralcio alla giustizia: artt. 7-14); conseguenti sanzioni per le persone fisiche e giuridiche responsabili di tali condotte (disponendosi anche in tema di circostanze attenuanti e aggravanti; artt. 15-18); misure investigative e di cooperazione giudiziaria penale fra Stati membri e fra questi e le agenzie europee, quali Olaf, Europol, Eurojust e Procura europea (intervenendo anche sul regime di privilegi e immunità, nonché sui termini di prescrizione: artt. 19, 21, 23-24); l’obbligo di protezione del whistleblower (art. 22); i criteri di giurisdizione per l’esercizio dell’azione penale da parte di ciascuno degli Stati membri (art.20).

Il Protocollo n. 2 allegato ai Trattati di Unione è intitolato «sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità». Per quanto riguarda il ruolo assegnato in materia ai Parlamenti nazionali, il suo art. 6 prevede che ciascuno di essi (o ciascuna sua Camera) possa esprimersi, conformemente anche al Protocollo n. 1 «sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione europea», con un «parere motivato» (dunque in modo non vincolante) sui progetti di atti legislativi europei esponendo «le ragioni per le quali ritiene che il progetto in causa non sia conforme al principio di sussidiarietà».

Il 19 luglio 2023 si è pronunciata a questo titolo la maggioranza (Fratelli d’Italia, Lega e Forza Italia con Azione e Italia Viva) della XIV Commissione parlamentare (Politiche dell’Unione europea: presidente Alessandro Giglio Vigna, della Lega) della Camera dei Deputati. Si sostiene addirittura – nel parere redatto da Antonio Giordano, di Fratelli d’Italia – l’incompetenza dell’Unione, ai sensi del principio di sussidiarietà, nel disciplinare la materia compresa nella proposta di direttiva. Anche la ex Ministra Mariastella Gelmini (ora in Azione, transitando da Forza Italia) si situa in questa linea di pensiero avendo affermato nell’intervista rilasciata a margine della polemica sulla riforma dell’abuso d’ufficio che «la materia penale [tutta la materia penale, a dispetto dei Trattati UE!] e deve rimanere appannaggio dei parlamenti nazionali».

Peraltro, anche il Riksdag svedese si è pronunciato il 21 giugno scorso sulla proposta di direttiva, pervenendo a un risultato critico ma di dimensioni molto ridotte (e ben più puntualmente collaborative) rispetto alla posizione radicalmente negativa appena espressa. Sostiene, infatti, il Parlamento di questo Stato membro che in particolare il regime delle sanzioni proposto (che non consentirebbe di candidarsi per una carica elettiva chi sia stato condannato per corruzione e che introduce sanzioni accessorie) va oltre quanto ritenuto necessario per conseguire l’obiettivo propostosi dalla direttiva stessa, intervenendo sulla materia stessa delle elezioni nazionali.

A parere della Commissione parlamentare italiana, dunque, non vi sarebbe la necessità sul piano europeo di una «disciplina pervasiva che incide profondamente su normative [nazionali] (…) che tengono conto delle specificità dei sistemi, dei dati statistici e delle culture giuridiche, economiche e sociali, nonché dell’ordinamento costituzionale e delle pubbliche amministrazioni di ciascuno Stato membro».

L’affermazione della Commissione parlamentare è singolare – e speriamo resti singolare senza farsi plurale! – alla luce di riscontri oggettivi: «Dalle indagini di Eurobarometro 2023 sulla corruzione risulta che questa continua a essere una grave fonte di preoccupazione per cittadini e imprese nell’Unione europea». Ciò richiede di prendere sul serio la norma (vincolante nella propria struttura e vigente in quanto accettata da tutti gli Stati membri come pure dall’Unione) contenuta in UNCAC secondo la quale «Gli Stati Parte, quando necessario e conformemente ai principi fondamentali del loro sistema giuridico, collaborano gli uni con gli altri e con le Organizzazioni regionali ed internazionali competenti nella promozione e nella messa a punto delle misure di cui al presente articolo» (art. 5.4). Che un’azione coordinata a livello internazionale sia necessaria dipende proprio dall’essere la corruzione fonte di preoccupazione per cittadini e imprese: non si contrasta un fenomeno transnazionale con misure dimensionate a livello (solo) nazionale.

Che un’azione coordinata a livello europeo sia necessaria lo dimostra la situazione che emerge dalla citata Relazione sullo Stato di diritto 2023, ove si riscontra che «Permangono differenze tra gli Stati membri». Non è un caso che con il Trattato di Lisbona del 2007, adottato fra l’altro a modifica del Trattato di Maastricht istitutivo dell’Unione, gli Stati membri abbiano deciso (all’unanimità) che la corruzione è una «una sfera di criminalità particolarmente grave» e che per contrastarla il legislatore europeo è autorizzato a «stabilire norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni» (art. 83.1 TFUE).

La Commissione parlamentare afferma anche che la proposta di direttiva «esorbita [esorbita!] dalla base giuridica richiamata a suo fondamento nella misura in cui (…) disciplina reati ulteriori rispetto a quello di corruzione in senso stretto».

Al proposito sembra indispensabile un approfondimento. È vero che le basi giuridiche individuate dalla proposta di direttiva soffrono di inadeguatezza, ma in una prospettiva diversa da quella espressa dalla Commissione parlamentare: esse, infatti, benché utili non sono sufficienti. Si reputa cioè che le misure di prevenzione individuate nell’atto europeo trovino fondamento non nell’art. 83 TFUE (come si dichiara nella proposta di direttiva) visto che esse non ricadono nell’ambito del diritto penale sostanziale) bensì nell’art. 84 TFUE, proprio predisposto alla bisogna. Tale disposizione, infatti, accorda al legislatore europeo la facoltà (sempre nel rispetto del principio di sussidiarietà) di «stabilire misure per incentivare e sostenere l’azione degli Stati membri nel campo della prevenzione della criminalità».

Si reputa inoltre che le misure di coordinamento dell’azione delle agenzie di polizia degli Stati e dell’Unione abbiamo un fondamento nell’art. 87 TFUE, non essendo adatto il solo art. 82 TFUE (considerato dalla Commissione europea) che si occupa di cooperazione delle autorità (nazionali ed europee) implicate nell’esercizio dell’azione penale.

La Commissione parlamentare non rileva questo aspetto riguardo alla base giuridica della direttiva, bensì un altro che dal nostro punto di vista non ha ragione d’essere. L’art. 83 TFUE tratta di sfere di reato e inserisce fra queste anche la corruzione senza aggettivazione alcuna. Si comprende dunque che alla base dell’equivoco in cui è caduta la Commissione parlamentare sta una questione terminologico-concettuale: quando in ambito giuridico si usa il termine corruzione ci si intende riferire a una fenomenologia di condotte che comprende fattispecie di reato diverse, quali la corruzione attiva e passiva, il traffico di influenze, l’abuso di ufficio, eccetera.

Questa distinzione risulta molto chiara consultando i testi normativi: sia il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, sia le diverse convenzioni internazionali adottate in materia fra cui la più volte citata UNCAC, sia la proposta di direttiva. Se li leggiamo in lingua inglese ne ricaviamo che opera sempre una distinzione fra, da una parte, «corruption» (la categoria generica di condotte criminali che hanno alla base un abuso della funzione) e, da un’altra parte, «bribery» (quella fattispecie di reato che in Italia è denominata corruzione attiva o passiva); quando si utilizza il termine «corruption» volendosi riferire a una specifica condotta di reato lo si accompagna sempre con l’aggettivazione «active» o «passive».

Dunque, l’art. 83 TFUE non indica come competenza concorrente di Unione e Stati membri il contrasto tramite la leva repressiva della sola corruzione attiva e passiva («corruzione in senso stretto» come, appunto, si dice nel parere), bensì pure delle diverse fattispecie di corruzione che volta a volta venisse considerato necessario contrastare con un’azione normativa europea.

Il contenuto del parere ci dice anche che la Commissione parlamentare ignora la portata che nell’ordinamento dell’Unione ha il requisito della transnazionalità del reato ai sensi dell’art. 83 TFUE appena citato. Forse i suoi componenti hanno letto frettolosamente la norma (seppure l’hanno letta …) o comunque non nella sua interezza; cosicché non hanno contezza del fatto che, per gli Stati dell’Unione che l’hanno scritta e inserita nel Trattato di Lisbona in vigore dal 1° dicembre 2009, questo requisito ricorre non soltanto quando la fattispecie di reato coinvolge (soggettivamente od oggettivamente) il territorio di almeno due Stati membri, ma anche quando la sfera di criminalità implicata determina l’utilità (ecco il significato del principio di sussidiarietà capace di ripartire la competenza fra livelli diversi di governo) che sia l’Unione a contrastarla – a contrastarla meglio rispetto a quanto potrebbero fare gli Stati membri individualmente – a motivo del «carattere» o delle «implicazioni» dei reati o di «una particolare necessità di combatterli su basi comuni».

Insomma, con questa norma gli Stati hanno fatto applicazione nel campo penale di quella (bella: possiamo definirla cosi?) giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE secondo la quale l’integrità del «mercato interno» europeo deve essere protetta anche da condotte che hanno un’estensione limitata magari al territorio di un solo Stato membro. Si tratta della giurisprudenza intervenuta a definire — in materia, per esempio, di pratiche concorrenziali — nozioni come quella di «incidenza sul», ovvero di «pregiudizio al» commercio tra Stati membri da parte di una condotta rispettivamente anti-competitiva e abusiva, e come quella di «parte sostanziale del mercato comune» quale termine di riferimento per la determinazione della condotta abusiva.

In queste occasioni la Corte europea ha utilizzato un’interpretazione estensiva di tali locuzioni, considerando come dato rilevante non tanto il riprodursi di una situazione in grado di coinvolgere un ambito territoriale transnazionale, come tale capace di comportare l’esercizio della giurisdizione di almeno due Stati membri, bensì l’idoneità della condotta a esercitare un’influenza (diretta o indiretta, attuale o potenziale) nelle relazioni commerciali tra Stati membri, anche quando essa riguardi il territorio di un solo Paese, o magari anche solo una porzione di quest’ultimo

La Commissione parlamentare aggiunge che i beni giuridici che la direttiva vuole tutelare («la “democrazia”, la “stabilità e la sicurezza della società”, i “valori universali su cui si fonda l’Unione europea”, lo “Stato di diritto”») si contraddistinguono per «l’ampiezza e la genericità (…) e la conseguente incertezza del nesso tra gli obiettivi dichiarati e gli strumenti mediante i quali raggiungerli».

È da notare che si tratta di beni giuridici alcuni dei quali sono espressi nell’art. 2 TUE, già citato, come fondativi degli ordinamenti di ciascuno Stato membro e dunque, proprio in quanto ad essi comuni, sono valori dell’Unione stessa. Si tratta di beni giuridici che, oltre che a livello sovrannazionale europeo, pure a livello internazionale vengono riconosciuti come degni di tutela di fronte alla compromissione da condotte di corruzione (UNCAC, 1° cpv del Preambolo).

Si tratta di beni giuridici a partire dai quali l’Unione europea ha avviato fin dal 2020 un esercizio di valutazione circa l’aderenza dello Stato membro ad essi: esercizio denominato non a caso “Stato di diritto”, mai contestato da alcuno Paese, giunto alla terza tornata e chiusosi nel 2023 con il Rapporto sopra ricordato, accompagnato da raccomandazioni indirizzate individualmente a ciascuno Stato membro. In esso è per esempio molto chiara la definizione di «Stato di diritto», ovvero il «valore dell’Unione sancito nell’articolo 2 TUE», nella cui nozione «rientrano i principi di legalità, della certezza del diritto, del divieto di arbitrarietà del potere esecutivo, della tutela giurisdizionale effettiva, della separazione dei poteri nonché della non discriminazione e dell’uguaglianza di fronte alla legge».

Alla luce della prassi così sinteticamente riassunta pare dunque veramente singolare, persino strabiliante, che la democrazia e lo Stato di diritto vengano considerati concetti generici dai componenti di un Parlamento nazionale, che ne dovrebbe essere il primo interprete e il primo difensore! Conoscendo evidentemente né punto né poco il diritto internazionale, la Commissione parlamentare si spinge infine a riscontrare anche il conflitto fra la pertinente disciplina contenuta nella Convenzione delle NU, che ha per alcuni degli aspetti implicati portata raccomandatoria e la direttiva europea, dotata invece di portata vincolante.

Come noto le fonti internazionali sono contraddistinte da un rapporto di elasticità potendosi modificare reciprocamente secondo successione nel tempo, salvo il rapporto di supremazia riconosciuto allo ius cogens, situazione che qui non rileva e su cui perciò non ci soffermiamo. Ne consegue che per il limitato gruppo di Stati parti di una convenzione quanto quest’ultima dispone può essere modificato anche da un successivo accordo, il quale evidentemente ha efficacia giuridica esclusivamente fra coloro che vi accedono. Inoltre, è pure noto che nel diritto internazionale l’ambito territoriale di cooperazione regionale-continentale è destinato proprio a prevedere norme meno lasche rispetto all’ambito di cooperazione universale.

Dunque, che l’Unione europea, nell’applicazione di disposizioni convenzionali stabilite dai propri ventisette Stati membri (ovvero i Trattati di Unione), voglia dotarsi di una normativa più stringente rispetto a quella stabilita in ambito Nazioni Unite non solo è giuridicamente coerente con il sistema internazionali delle fonti, ma è pure una situazione del tutto fisiologica e addirittura auspicabile.

La posizione assunta della Commissione parlamentare non sembra essere indenne da alcune convinzioni sostenute da certa parte politica nel passato anche recente e che vede nel processo di integrazione europea non un mezzo per potenziare la sovranità nazionale (che così riuscirebbe finalmente a governare fenomeni e processi trascendenti la limitata e asfittica dimensione compresa entro i confini giuridici e fisici del singolo Stato), e dunque l’efficacia di disciplina su basi appunto nazionali, ma un vulnus proprio alla sovranità. Infatti, non si può certo credere che la Commissione voglia “semplificare” (rinunciando a un’azione comune europea in materia) il lavoro a corrotti e corruttori, tanto nel settore pubblico che in quello privato, dovendo essere i suoi componenti ben consapevoli della pervasività che le condotte di questi ultimi già hanno nei confronti, per esempio, delle risorse destinate al PNRR italiano, che – non lo si dimentichi – sono risorse europee e dagli strumenti anche di questo ordinamento sono e devono essere protette.

È una posizione, quella che sembra ispirare il parere, preconcetta già manifestatasi nei confronti della legge n. 190/2012 («Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione»). Come noto, essa pone obblighi alle amministrazioni pubbliche nazionali di miglior organizzazione per contrastare sul piano sostanziale le condotte di cattiva amministrazione, di illegalità e anche di corruzione, nella convinzione che a questo fine occorra «un ambiente organizzativo che non lasci il funzionario isolato nello svolgimento dei suoi compiti (…), ma crei un contesto nel quale lo svolgimento del procedimento e la decisione pubblica siano sempre confortati dall’apporto di competenze tecniche adeguate alla complessità delle scelte da compiere». Nei confronti di questa legge di prevenzione della corruzione – determinata dall’esigenza di dare adempimento alla Convenzione di Merida e ispirata ad altre prassi internazionali consolidate – si è addirittura parlato come di un inutile appesantimento dei compiti propri di una pubblica amministrazione.

Vi è poi anche il dubbio che la rovente polemica tutta interna all’ordinamento italiano in materia di abuso d’ufficio abbia condizionato la Commissione parlamentare nel rappresentare l’inutilità di una direttiva che al proprio art. 11 si occupa appunto di «abuso di funzioni», per di più non limitatamente al solo comparto pubblico.

La proposta di direttiva deve senza dubbio essere migliorata: è quello che si sta facendo anche grazie all’intenso dibattito che va sviluppandosi pure grazie ai due primi Protocolli allegati ai Trattati di Unione. È un dibattito che, coinvolgendo altri organi dell’Unione, i parlamenti nazionali, oltre alla società civile europea, servirà alla Commissione, al Parlamento e al Consiglio per rendere più aderente il contenuto di certe disposizioni alle indubbie necessità di comune contrasto alle condotte di corruzione.

Le modifiche migliorative che già vanno emergendo sono nel senso non di un affievolimento dell’azione europea, bensì di un suo rafforzamento. Il «mercato interno» europeo, lo «spazio [europeo] di libertà, sicurezza e giustizia» e la stabilità delle istituzioni nazionali e internazionali sono beni preziosi che devono essere preservati a fronte di condotte pubbliche e private che attentano alla loro integrità. A questo serve l’adozione di una disciplina europea di armonizzazione normativa e di coordinamento delle strategie nazionali contro la corruzione.

Tuttavia, il 26 luglio la Camera dei Deputati conferma a larghissima maggioranza il parere della propria XIV Commissione. Beninteso, il tutto resta comunque non vincolante ai fini della procedura legislativa europea di (eventuale) adozione della direttiva. Sulla vicenda giova però sottolineare la dichiarazione di Antonio Giordano secondo cui la direttiva in questione «Sembrerebbe l’inizio di un progetto di codice penale europeo».

Di nuovo l’ideologia fa velo perché il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea attribuisce a quest’ultima, come si diceva, una competenza penale concorrente con quella degli Stati membri. Competenza che è stata spesso esercitata – portando a termine più procedimenti legislativi – ad esempio per realizzare (con riguardo al diritto penale processuale, ma anche a quello sostanziale): la Procura europea (con un regolamento); il mandato d’arresto europeo (con una decisione quadro); l’ordine europeo di indagine penale (con una direttiva); l’ordine di protezione europeo, a tutela delle vittime di violenza (con una direttiva); la protezione degli interessi finanziari dell’Unione europea, il contrasto del favoreggiamento, del transito e del soggiorno illegali (con direttive); la protezione penale dell’euro, il contrasto alla frode e alla contraffazione, alla tratta di esseri umani, alla corruzione nel settore privato, al traffico di droghe, al razzismo e alla xenofobia (con decisioni quadro); il contrasto al terrorismo (con decisioni quadro e una direttiva).

Quindi, norme dell’Unione di diritto penale tanto processuale quanto sostanziale già esistono e sono utili a garantire anche a livello dell’ordinamento italiano condizioni di sicurezza contro la criminalità, nel rispetto delle garanzie proprie dello Stato di diritto. Ne vogliamo parlare in termini di codice euro-nazionale?

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