Se Orbán fosse stato un docente di Istituzioni europee, forse avremmo individuato alcune lacune del diritto dell’Unione prima ancora di toccarle con mano. Ebbene sì, c’è un paradosso, e può essere positivo. Orbán potrebbe riuscire nell’opposto del suo intento: aiutare l’Europa a progredire, anziché demolirla. Il presidente ungherese ha un involontario merito: mettere in luce i problemi e i cortocircuiti dell’assetto europeo. Cerchiamo di coglierne le sfaccettature. Mercoledì scorso a Strasburgo è finalmente tornato il dibattito in aula. Alla plenaria del Parlamento europeo, la presidenza di turno del Consiglio dell’Ue, l’Ungheria, ha presentato le sue priorità per il semestre in corso, che sono sembrate correzioni e stoccate su quanto realizzato durante la precedente legislatura.
Al primo punto si è citata la necessità di cambiamento. Poi, il rafforzamento della competitività europea e la sburocratizzazione; il ridimensionamento del Green Deal e la revisione della diversificazione energetica; un cambio di rotta sul sostegno indiscusso a Kyjiv, come ci si aspettava dalla ostinata contrarietà ungherese su ogni decisione relativa all’Ucraina. Infine, il controllo delle frontiere esterne e delle migrazioni, e l’allargamento dell’Ue su base meritocratica, con l’ingresso dei Balcani.
La presidente della Commissione europea Von der Leyen ha risposto per le rime. L’Ucraina riceverà dall’Ue trentacinque miliardi come parte dei cinquanta stanziati dai G7. Le modalità sono da definirsi a causa dell’ostruzionismo ungherese, ma verranno ripagati dai profitti dei beni russi immobilizzati. Sulla competitività, si fa riferimento al rapporto Draghi, ma è difficile agire come un mercato unico quando paesi come l’Ungheria non rispettano le regole. Per quanto riguarda il Green Deal e la diversificazione dalle forniture russe, si tratta di una questione di sicurezza energetica, come stabilito dai ventisette stati membri. Infine, la sfida migratoria: nonostante sia riconosciuta come tale dall’Ue, il comportamento dell’Ungheria si traduce nel tentativo di scaricare i propri problemi oltre il recinto del vicino, un chiaro riferimento ai muri tirati su da Orbán.
Con le elezioni di giugno si è aperta la nuova legislatura. Il Consiglio europeo ha presentato l’agenda strategica 2024-2025 e la presidente della Commissione le sue linee guida politiche. Tante le priorità comuni alle due istituzioni, fra queste: la protezione della democrazia e dei valori europei, nonché la salvaguardia dello stato di diritto. In sostanza, il rispetto e la promozione dell’articolo due del Teu (Trattato sull’Unione europea). Tuttavia, spicca l’assenza di quest’ultimo tema all’interno del programma ungherese per la Presidenza Ue. Sarà dunque l’Ungheria in grado di assolvere al compito di Presidenza, considerando la sua inosservanza del diritto dell’Ue e dei valori stabiliti dall’articolo due del Tue? La domanda serpeggiava nel Parlamento.
Partiamo dal cuore dell’Europa – e dei problemi: i valori sanciti dall’articolo due del Tue e il loro rispetto. Il paradosso vuole che il comportamento di Orbán abbia portato l’Unione a progredire nella protezione dei propri valori, creando nuovi strumenti a tutela. Procediamo con ordine. Nel 2012 Orbán promosse una riforma costituzionale che minava la separazione dei poteri, nel 2015 tirò su un muro al confine con la Serbia per respingere migranti e richiedenti asilo. Nel 2018 il Parlamento votò – e fu la prima volta per questa Istituzione – per l’attivazione del primo comma dell’articolo sette per constatare il rischio di violazione grave dei valori dell’articolo due. L’esistenza del rischio doveva poi essere stabilita dai quattro quinti degli Stati membri in Consiglio. L’accertamento della violazione, che comporterebbe la sospensione dei diritti politici dell’Ungheria, avrebbe richiesto invece l’unanimità.
È il 2024 e ancora sono in corso le audizioni in sede di Consiglio per capire se ci sia il pericolo di un’infrazione. Le trasgressioni ci sono, la volontà politica degli Stati no. Come dice Woody Allen, «gli concedo un altro anno, poi vado a Lourdes». Emerge chiaramente come l’Europa non sia preparata a proteggere lo stato di diritto dai suoi stessi Stati. Comprensibile. Perché mai gli Stati membri dovrebbero mettere a repentaglio l’assetto valoriale europeo che hanno accettato e a cui hanno contribuito?
In effetti, il processo di adesione, complesso e articolato, assicura che quando uno Stato entra a fare parte dell’Unione, ne rispetti valori e diritti fondanti. Inoltre, deve soddisfare i tre criteri di Copenaghen: la presenza di istituzioni stabili garante della democrazia e dello stato di diritto; un’economia in grado di reggere al mercato unico; la capacità di recepire l’acquis comunitario. La commissione procede a un’intensa attività di screening per sondare la situazione normativa dello Stato candidato e per dargli modo di familiarizzare con il corpo delle leggi europee. Infine, se tutti gli Stati già membri concordino, vengono aperti i negoziati e ci sono trentacinque capitoli tematici da negoziare. L’Ue poi accoglierà il Paese se e quando lo riterrà opportuno.
Ed ecco il paradosso chiave che Orbán incarna: cosa garantisce che uno Stato, una volta membro dell’Unione, continui a rispettarne i valori fondanti? L’Unione europea si è resa conto di quanto la procedura dell’articolo sette sia non solo farraginosa, ma tremendamente debole e tardiva. Per questo, dal 2020, ha messo in piedi nuovi ingegnosi strumenti.
Uno dei più grandi passi in avanti è stato il Regolamento sulla condizionalità. Per la prima volta, l’erogazione dei finanziamenti europei è stata condizionata al rispetto dei valori fondanti dell’Unione e alla garanzia dello stato di diritto. Questo meccanismo ha incontrato una forte opposizione da parte dell’Ungheria e della Polonia, che minacciavano di porre il veto sul Quadro Finanziario Pluriennale, al quale era collegato il Ngeu (NextGenerationEU. Il Regolamento sulla condizionalità è stato applicato per la prima volta nei confronti dell’Ungheria, portando alla sospensione del sessantacinque per cento degli impegni di bilancio dei fondi di coesione.
Anche le ingenti risorse del Ngeu sono state condizionate al rispetto dello stato di diritto. Per accedere all’erogazione, ciascun Paese membro ha presentato un Piano nazionale per la ripresa e la resilienza, in linea con le raccomandazioni ricevute nell’ambito del semestre europeo e riguardanti anche lo stato di diritto. Così facendo, l’Unione ha bloccato quasi interamente i fondi Ngeu destinati a Polonia e Ungheria per tutto il 2023. Con l’elezione del premier Donald Tusk, e a seguito di mirati interventi, la procedura nei confronti della Polonia è stata chiusa e i finanziamenti Ngeu sono stati sbloccati. L’Ungheria, invece, ha ancora sospesi circa 10,4 milioni di euro.
Infine, il Regolamento sulle disposizioni comuni: nella versione del 2021, esso introduce l’effettiva applicazione della Carta dei diritti fondamentali come condizione per ottenere i fondi di coesione, pesca e asilo. Tale regolamento è costato inizialmente all’Ungheria un blocco da quasi ventidue miliardi di euro. La situazione è cambiata a dicembre 2023, quando la commissione ha sbloccato 10,2 miliardi, riconoscendo che la riforma ungherese per il rafforzamento dell’indipendenza giudiziaria soddisfaceva i requisiti richiesti. Il tempismo non è un caso: a dicembre 2023, il Consiglio europeo ha avviato i negoziati di adesione di Ucraina e Moldavia. L’avvio è stato concesso proprio da Orbán che, abbandonando l’ostruzionismo (e platealmente l’aula), ne ha permesso l’approvazione all’unanimità.
Arriviamo così al cortocircuito di fondo che il diritto à la Orbán evidenzia: l’unanimità, non applicabile all’attualità, che mina l’unitarietà. A oggi, Orbán blocca due dossier strategici per l’Ucraina: il prestito da cinquanta miliardi assicurato dai leader G7 e lo stanziamento da cinque miliardi di euro dello European Peace Facility. Per evitare lo stallo, sono stati messi in atto gli escamotages più creativi. Sul prestito da cinquanta miliardi (poiché gli Stati Uniti per contribuire chiedono che i proventi derivanti dai beni russi immobilizzati siano utilizzabili per più di sei mesi) si è pensato di procedere con un programma di assistenza macro-finanziaria, che prevede la maggioranza qualificata e non l’unanimità. In termini economici, l’Ue ci rimette. Per quanto riguarda lo European Peace Facility, l’ostacolo posto dall’Ungheria sarà superato con una soluzione semplice, quasi come si faceva alle elementari: il contributo degli Stati membri sarà volontario anziché obbligatorio.
Appare evidente come l’unanimità – utilizzata per questioni «sensibili» come politica estera e di sicurezza comune, finanze dell’Unione, ingresso di nuovi membri – sia un modus operandi obsoleto. Il contesto internazionale di policrisi (pandemia, invasione dell’Ucraina, polveriera mediorientale) richiede decisioni sempre più rapide. E lo stesso discorso si può fare in luce del possibile allargamento a nuovi paesi, come i Balcani, l’Ucraina e la Moldavia.
Utilizzare la stessa impalcatura di regole pensata per i sei Stati fondatori non è più possibile.
