Il 9 luglio di quarantacinque anni fa, otto parlamentari europei accettarono l’invito che Altiero Spinelli aveva rivolto a tutti i suoi 409 colleghi per creare il primo intergruppo del Parlamento europeo con gli obiettivi di avviare un percorso di democrazia costituente, trasformare il sistema comunitario e il metodo intergovernativo para-comunitario in un modello federale,
uscire dal paradosso di un’assemblea eletta, ma senza poteri,
riconoscere alla dimensione europea poteri e competenze che gli Stati avevano dimostrato di non saper esercitare con efficacia.
L’occasione storica che aveva determinato la svolta costituente, condivisa progressivamente dalla maggioranza dei parlamentari europei, fu data dal conflitto fra l’Assemblea, dotata di legittimità europea a nome delle cittadine e dei cittadini che l’avevano eletta, e il Consiglio dei ministri, a nome dei governi nazionali, dotati di legittimità nazionali, ma non di legittimità europea, sul tema centrale della democrazia relativo al legame fra il potere fiscale e la sovranità popolare, che fu alle origini della rivoluzione americana delle tredici colonie britanniche contro il Regno Unito («no taxation without representation»).
Il Consiglio dei ministri aveva contestato all’Assemblea la natura che essa rivendicava di «autorità di bilancio», e dunque di autorità legislativa, legata al caso specifico del bilancio per l’esercizio 1980, che avrebbe dovuto fissare in un unico atto finanziario tutte le spese europee, e cioè l’aiuto ai Pvs e alle regioni europee, accanto al sostegno alla Pac e ai Paesi in difficoltà per l’introduzione dello Sme, creando la base giuridica per prestiti europei (che oggi chiamiamo eurobond) e vere risorse proprie alternative ai contributi nazionali.
Di fronte al rifiuto del Consiglio, che agiva con la complicità della Commissione europea – presieduta dall’inconsistente liberale lussemburghese Gaston Thorn – di riconoscere le conseguenze del primo voto europeo nel giugno 1979, l’Assemblea si convinse che occorreva abbandonare la strada di mediocri compromessi finanziari che i ministri avevano offerto ai parlamentari e respingere il progetto di bilancio, costringendo le Comunità ad entrare in una fase di dodicesimi provvisori.
L’Assemblea vinse il 13 dicembre 1979 la sua battaglia, ma perse inevitabilmente la sua guerra istituzionale e, con essa, la persero le politiche europee in statu nascendi, perché i trattati erano stati concepiti secondo il metodo funzionalista, che privilegiava (e privilegia) l’accordo fra i governi e l’amministrazione europea.
Apparve così indispensabile avviare un percorso costituente per realizzare i quattro obiettivi che abbiamo indicato qui sopra e che costituirono il programma d’azione dell’iniziativa del Coccodrillo.
A quarantacinque anni dalla cena del Coccodrillo, lo stato dell’Unione europea, nelle sfide interne ed esterne, esige il rilancio del progetto, del metodo e dell’azione proposti da Altiero Spinelli nel 1980.
Il Consiglio europeo del 27 giugno 2024 aveva invitato la Commissione europea a presentare entro la primavera del 2025 un piano di riforma dell’Unione europea in vista delle nuove adesioni, che contenesse quattro pilastri operativi: lo stato di diritto, le politiche europee per garantire la competitività, la prosperità, la leadership globale e l’autonomia strategica, il bilancio, sulla base di un progetto di Mff da presentare entro il primo luglio 2025,
la governance.
Di questo piano globale non c’è, per ora, una traccia sostanziale nelle comunicazioni della Commissione europea, né la maggioranza parlamentare che ha confermato per la seconda volta Ursula von der Leyen alla presidenza è stata in grado di accompagnare il voto di fiducia con un «contratto di coalizione» sulle priorità della nuova legislatura.
Questi quattro temi hanno, a ben vedere, un significato costituzionale, nel senso che la loro operatività, se si tradurrà in decisioni dell’Unione europea, inciderà sul sistema di governo europeo, sui rapporti tra le istituzioni europee e fra esse e gli Stati membri.
Questi quattro temi furono presi in considerazione dal Parlamento europeo nel rapporto sulla revisione del Trattato di Lisbona, su cui l’Assemblea si è espressa il 22 novembre 2023, che è stato ignorato dal Consiglio, dal Consiglio europeo, dalla Commissione, e non fa più parte delle priorità dei gruppi politici fin dalla campagna elettorale del 2024.
Se fosse stata accettata la proposta discussa nella Convenzione sul futuro dell’Europa di introdurre delle «leggi organiche», che non richiedono modifiche dei trattati, ma più forti maggioranze, le decisioni sul rispetto dello stato di diritto, sull’ampliamento delle competenze come previsto dall’articolo 352 Tfue, sul bilancio pluriennale comprensivo di debito pubblico e risorse proprie e sulla governance avrebbero potuto essere adottate, superando lo scoglio dell’unanimità.
Così non è stato, e le decisioni che riguardano l’essenza del sistema dell’Unione europea, e cioè che sono previste nella prima parte del Trattato (Tue), che fu scritta dalla Convenzione sul futuro dell’Europa, e che hanno dunque una natura costituzionale, richiedono quasi sempre l’unanimità e, talvolta, l’intervento dei parlamenti nazionali.
Di fronte agli ostacoli del voto all’unanimità e, più in generale, all’idea errata secondo cui queste decisioni richiedono una «cessione di sovranità», mentre si tratta di una «condivisione della sovranità», il Parlamento europeo dovrebbe abbandonare il percorso inutilmente avviato con il rapporto del 22 novembre, che condurrebbe inevitabilmente a una conferenza intergovernativa, ed ispirarsi al metodo costituente partorito dal Club del Coccodrillo nel 1980.
Dopo le elezioni europee nel giugno 2024, la volontà politica di riaprire la strada verso una costituzione europea è praticamente scomparsa dai programmi di quasi tutti i gruppi parlamentari, e non fa parte nemmeno delle priorità dell’intergruppo informale che si è dato il nome di «Gruppo Spinelli», che ha scelto invece la via dell’articolo 48 Tue.
Se le condizioni politiche non sono attualmente riunite per lanciare un processo costituente, il Parlamento europeo dovrebbe rivendicare la necessità di un «percorso costituzionale» affinché vengano adottate decisioni che influiscono sul sistema dell’Unione europea e sulla sua essenza, fondandolo su un accordo interistituzionale, su basi giuridiche che garantiscano il controllo democratico, sul coinvolgimento dei parlamenti nazionali e, infine, sul dialogo con i cittadini e la società civile.
Fanno certamente parte del «percorso costituzionale» il tema della difesa europea, come parte integrante della politica estera e di sicurezza a cui si devono applicare basi giuridiche che riconoscono il controllo democratico parlamentare, il tema del quadro finanziario pluriennale, che consente lo strumento di prestiti e mutui e, dunque, di debito pubblico europeo, ma anche di risorse proprie tali da richiedere un accordo fra il Consiglio e il Parlamento, e la promozione di un dialogo strutturato con i parlamenti nazionali, la protezione dei valori dell’Unione europea, e dunque dello stato di diritto, così come sanciti dall’articolo 2 Tue, l’uso dell’articolo 352 Tfue per estendere le competenze dell’Unione europea laddove lo richiede il principio della sovranità condivisa e l’uso dell’articolo 235 Tfue, che attribuisce al Parlamento europeo un potere di «pre-iniziativa legislativa», in attesa che il potere di iniziativa venga inserito nei trattati, lo sviluppo comunitario dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, che comprende il tema della cittadinanza, della non discriminazione e delle politiche migratorie e di asilo.
Per quanto riguarda il dialogo con la società civile e la democrazia partecipativa, che è un elemento essenziale della dimensione costituzionale, il Parlamento europeo dovrebbe rafforzare il suo regolamento interno per essere all’ascolto delle cittadine e dei cittadini che hanno fatto uso dell’articolo 11 Tue, in attesa di una modifica del trattato che trasferisca all’Assemblea il potere di esaminare le Ice.
Lungo il «percorso costituzionale» apparirà chiaro al Parlamento europeo, ma anche ai parlamenti nazionali e ai poteri locali, che i passi in avanti saranno inadeguati, anche in vista dello stato dei negoziati per l’allargamento, che la difesa dello stato di diritto si scontrerà con le divisioni fra i governi, che la frammentazione delle relazioni esterne fra due parti del trattato nuoce fortemente al ruolo internazionale dell’Unione europea, che il quadro finanziario pluriennale che proporranno i governi non sarà coerente con gli obiettivi della convergenza e della competitività, e che l’articolo 352 Tfue non consentirà di rafforzare le competenze dell’Unione europea laddove si pone la questione della sua autonomia strategica, come l’industria e l’energia.
Bisognerà prepararsi, in quel momento, per passare dal «percorso costituzionale» al «processo costituente», secondo un metodo democratico e un’agenda finalizzata alla conclusione della decima legislatura europea, aprendo il dibattito su un’ampia riforma dell’Unione europea che coinvolga una maggioranza di Stati e popoli che la condivideranno.
