Politica e biopoliticaIl governo è il commissario

Non ci sono precedenti. Su questo non c’è dubbio. Viviamo in uno stato di emergenza, quello generato dall’epidemia di COVID-19, che la nostra vita democratica non aveva mai vissuto. La Storia si pr...

Non ci sono precedenti. Su questo non c’è dubbio. Viviamo in uno stato di emergenza, quello generato dall’epidemia di COVID-19, che la nostra vita democratica non aveva mai vissuto. La Storia si prende l’onere, o forse il gusto, di dirci che la sua “fine” non è prossima e rivela una drammatica e potente creatività.

Anche la vita istituzionale come la vita privata di ognuno di noi conosce delle scosse, delle sollecitazioni, delle forzature cui non era abituata. Per la prima volta, come peraltro già autorevolmente ricordato da Marco Olivetti e Francesco Clementi, un atto formalmente amministrativo, un semplice decreto ministeriale, sebbene nella denominazione enfatica e solenne di DPCM (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri) si prende il compito di sospendere alcuni fondamentali diritti costituzionali.

Se si eccettuano infatti l’inviolabilità personale, di domicilio e di corrispondenza, i successivi articoli della nostra Costituzione quali la libertà di circolazione (art. 16), quella di riunione (art.17) e indirettamente quella di associazione (art. 18) fino alla libertà di culto (art. 19) sono stati tutti fortemente alterati dall’iniziativa del Governo per fronteggiare l’epidemia, oltre ovviamente a diritti sociali come quello all’istruzione e più in generale ai diritti al lavoro e alla libera iniziativa economica.

Dal punto di vista costituzionale viviamo una parziale ma profondissima sospensione della Costituzione, uno stato d’eccezione appunto, che potrebbe oggettivamente rientrare in una delle categorie giuridiche coniate dalla dottrina nel corso del ‘900: la dittatura commissaria.

Questo avviene quando un governo adotta dei provvedimenti che, pur sospendendo la Costituzione, sono in realtà finalizzati alla sua custodia, alla sua sopravvivenza, al suo mantenimento, non al suo stravolgimento. I Romani avevano il concetto di salus rei publicae che a noi gioca il doppio senso sia di “salvezza dello stato” che “salute dei cittadini”. Ecco. Siamo a questo punto.

Di fronte al diffondersi dell’epidemia l’apparato giuridico e ordinamentale ordinario risulta inadeguato. C’è bisogno di prendere delle decisioni ulteriori, delle decisioni che giuridicamente vengono chiamate “misure” e che si giustificano solo ed esclusivamente come azioni di contrasto alla minaccia. Nel caso di specie esse hanno un chiaro termine di riferimento: la presenza di almeno un contagiato dall’epidemia in un determinato territorio. Questo quanto previsto nel decreto decreto legge n. 6 del 23 febbraio 2020 approvato in via definitiva il 4 marzo che ha stabilito il principio generale e che avrebbe anche disposto all’art. 3 che i successivi adeguamenti delle misure sarebbero stati emanati attraverso DPCM.

E infatti così è stato. Il primo DPCM quello che istituiva la “zona rossa” di Codogno e Vo Euganeo e chiudeva le scuole in Lombardia e Veneto è del 23 febbraio, seguito da un altro DPCM il 25 febbraio sulle manifestazioni sportive e infine quelli del 1°, 4, 8 e 9 marzo che avrebbero esteso a tutta Italia le misure inizialmente previste per il nord. Sei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri in 15 giorni per sospendere alcuni diritti fondamentali a 60 milioni di abitanti.

A questo punto è il caso di domandarsi se questa produzione normativa sia in linea oppure sia deviante rispetto all’impianto della nostra Costituzione. La tesi di questo intervento, che qui viene anticipata è che, pur in assenza di una esplicita previsione da parte del testo, ovvero della lettera della Costituzione, quanto operato dal Governo sia pienamente dentro la legittimità costituzionale, sia in senso formale che sostanziale.

La prima cosa da osservare è che, come è stato anche riportato negli interventi sopracitati, la Costituzione italiana è priva di una disciplina per lo stato di emergenza; del resto l’esperienza storica aveva insegnato ai costituenti che disciplinare una previsione del genere in Costituzione come ad esempio era stato fatto dalla Costituzione di Weimar, non aveva in nessun modo garantito da svolte o derive autoritarie. Nè una esplicita legislazione sullo stato d’assedio come nell’ordinamento dello stato liberale avrebbe poi evitato l’avvento del fascismo. La Costituzione italiana quindi, proprio ai sopracitati articoli 16 e 17 prevede limitazioni in via generale al diritto di circolazione e riunione per motivi di “salute e sicurezza” e “sicurezza e incolumità pubblica” ma non prevede espressamente ed esplicitamente casi di sospensione dei diritti fondamentali così profondi ed estesi come quelli adottati in Italia tra il febbraio e il marzo 2020 dal governo in carica. C’è però una disposizione, un solo articolo, il n. 78 quello relativo alla guerra, che delinea sebbene con procedure sfumate, una facoltà in capo al governo di adottare provvedimenti di alterazione del sistema costituzionale. Rileggiamolo: “Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari. Si tratta forse dell’articolo meno applicato, anzi per fortuna mai applicato, in oltre 70 anni di storia repubblicana eppure uno tra i più studiati, analizzati, interpretati dalla dottrina proprio per le implicazioni che evoca. Uno dei primi interpreti fu, proprio nel decennale numero uno della Costituzione nel 1958, Leopoldo Elia che, portando avanti una lettura “americana” della nostra Costituzione con un notevole e coraggiosa intuizione, tuttora oggetto di dibattito, affermò che una decisione irreversibile come quella sulla guerra, il Parlamento la potesse fare, appunto sul modello statunitense, attraverso una mozione congiunta delle due assemblee, senza necessariamente dover ricorrere al procedimento legislativo. Tale interpretazione rileva qui circa l’opportunità o meno di relativizzare la forma della legge come manifestazione unica e sola della volontà dello Stato, anche e a maggior ragione in situazioni straordinarie e di necessità, come appunto quelle determinate da una situazione di conflitto armato. Quello che invece appare giuridicamente e politicamente insormontabile dal punto di vista della vita democratica è il rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo: è solo in funzione di quello, che il governo può adottare quei provvedimenti “necessari” che proprio perché tali, possono sospendere l’esercizio di alcuni diritti fondamentali. Si badi bene, su questo è illuminante il dibattito dei costituenti: “poteri necessari” non “pieni poteri” che sarebbero essi sì totalmente anticostituzionali. Cosa siano questi “poteri necessari” il cui conferimento la dottrina attribuisce alla forma legislativa è un compito che il Costituente ha affidato ai posteri e alla storia, ma è chiaro il senso e la consegna: sono quei poteri “necessari” a contrastare e sconfiggere il nemico che ha minacciato la sicurezza dei cittadini e quindi la sopravvivenza della Costituzione.

Ora, non c’è bisogno di grande fantasia per cogliere le evidenti analogie tra l’azione che si svolge per contrastare l’invasione del nemico e quella per contrastare il propagarsi di una epidemia.

Ecco allora che il decreto legge n.6 2020 approvato dalla Camera il 26 febbraio 462 voti a favore e 2 contrari e approvato dal Senato il 4 marzo con proporzioni simili, rappresenta una sorta di mandato al governo a contrastare l’epidemia, sviluppando quindi l’analogia, un sorta di “conferimento al Governo dei poteri necessari” proprio come recita l’art. 78 della Costituzione.

E a questo punto è opportuna una ulteriore osservazione relativamente al senso di questa disposizione. Essa è collocata dopo gli art. 76 e 77 che sono quelli concernenti la legislazione delegata e i decreti legge, la ratio della collocazione fa supporre che si tratti di una terza e più grave forma di potestà legislativa del governo i cui contorni però sono lasciati volutamente indeterminati perché comportano la possibilità di sospendere le garanzie costituzionali e , in quanto “poteri necessari” sono evidentemente da modulare e calibrare a seconda delle necessità, difficilmente insomma possono essere tipizzati.

Lo strumento del DPCM è quindi, dato il contesto, quello risultato più efficace e immediato e quindi funzionale allo scopo. E’ vero che formalmente con questo strumento contrariamente al DPR (Decreto del Presidente della Repubblica, sempre un atto governativo regolamentare, ma di rango lievemente superiore e di procedura più complessa, ci sarebbe stato il controllo del Presidente della Repubblica ma dobbiamo riconoscere che la firma della più alta magistratura della Repubblica c’è stata nel decreto legge n. 6 che è la fonte giuridica dei sei DPCM che hanno accompagnato la gestione quotidiana dell’emergenza epidemica: pensare di coinvolgere il Presidente della Repubblica nella gestione tecnico pratica della crisi o attraverso la trasformazione dei DPCM in DPR o addirittura con i decreti legge sembra a chi scrive, essere frutto per un verso di eccesso di zelo, come se il Presidente della Repubblica avesse bisogno di un atto formale per esercitare la sua pressione di garanzia e non svolgesse nella sostanza già un ruolo di controllo preventivo di costituzionalità, ma è evidente che queste non sono valutazioni in punta di diritto; per altro verso questa impostazione sembra essere frutto di una visione ancora legata alla legge come unica e sola forma di manifestazione della volontà dello Stato mentre questa trova la sua espressione essenzialmente nel rapporto politico istituzionale di fiducia tra Parlamento e Governo, ovvero nella funzione condivisa di indirizzo politico, rapporto che diventa la fonte di legittimazione di un provvedimento tecnicamente amministrativo come un DPCM ma capace di sospendere temporalmente alcuni diritti costituzionali. Del resto, da giuristi eminenti come Carlo Esposito e Giuseppe De Vergottini, è stata già rilevata la inidoneità dei decreti legge ad essere “provvedimenti d’urgenza derogatori della Costituzione” proprio perché per natura destinati a diventare legge, quindi a entrare stabilmente e permanentemente nell’ordinamento, mentre proprio i DPCM avrebbero quel carattere connesso all’occasionalità e alla particolarità e non quindi alla generalità e astrattezza tipico della legge, che li rende maggiormente idonei a svolgere una funzione di sospensione dentro un contesto derogatorio.

In conclusione, occorre innanzitutto riconoscere che le novità giuridiche portate dalla crisi epidemica siano effettivamente tali, degli apax, ma anche proporzionate alla straordinarietà del fenomeno che ci si è trovati a contrastare. Pur nella novità della fonte, il DPCM che sospende la Costituzione, inalterato è stato nella forma il rapporto istituzionale che dà sostanza a questi provvedimenti ossia il rapporto di fiducia tra Parlamento e Governo con in più, nella fattispecie in oggetto, anche il coinvolgimento elle opposizioni. Si potrebbe quindi dire che si vive una situazione paradossale di sospensione della Costituzione ma in costanza dello stato di diritto. Niente infatti fa presagire che si possa passare ad uno stato di polizia. Le limitazione nei diritti sono infatti erga omnes e rispettano pienamente l’art. 3 della Costituzione ovvero non sono in base al sesso, alla razza, alla religione, alle opinioni politiche, alle condizioni personali e sociali.

Stiamo nel limite, non stiamo nell’arbitrio. Non c’è un potere assoluto e illimitato. Stiamo nello sforzo di salvaguardare la Costituzione materiale del paese. Uno sforzo che può comportare anche la sospensione per un certo lasso di tempo della costituzione formale. Per tutte queste ragioni non hanno senso se non in una logica di mero opportunismo politico, le discussioni sulla necessità o meno di un commissario per la gestione dell’epidemia denominata COVID-19. Si possono senz’altro individuare figure tecniche che ottimizzino aspetti logistici connessi a rendere efficaci le misure. Ma il solo commissario, ovvero il solo soggetto chiamato a poter alterare situazioni giuridiche allo scopo di conseguire i più efficaci risultati di contrasto non è, nella Costituzione italiana, un nome e un cognome, ma è il Governo, un organo collegiale che anche e proprio in virtù di questa collegialità è il solo power comitted for the advantage of the commonwealth” (John Locke) e quindi il solo Commissario a poter derogare legislazione e Costituzione.

Le newsletter de Linkiesta

X

Un altro formidabile modo di approfondire l’attualità politica, economica, culturale italiana e internazionale.

Iscriviti alle newsletter