Sicurezza transnazionaleIl sogno di una Difesa comune europea deve fare i conti con la pandemia

Con la riduzione del fondi nel budget comunitario e gli investimenti per la crescita economica complicano il piano di sicurezza organico che alcuni Stati membri avevano immaginato di lanciare per il post Brexit. E la Corte dei Conti Ue ha evidenziato un grande divario tra i progetti previsti dal Pesco e quelli realizzati

Christophe SIMON / AFP

La recente crisi nel Mediterraneo tra Grecia e Turchia e le rivolte in Bielorussia contro il governo del presidente Aljaksandr Lukashenko hanno riportato al centro del dibattito europeo la questione della Difesa comune e della creazione di un esercito che unisca sotto un’unica bandiera i Paesi membri.

Di un simile progetto si discute ormai da decenni, ma l’opposizione interna alla stessa Unione europea – capeggiata dal Regno Unito – e la mancanza di una politica estera, ancor prima che militare, realmente comune hanno rimandato costantemente la sua realizzazione. Tuttavia, diversi analisti ritengono che l’uscita dall’Ue di Londra e la spinta recente di Francia, Germani e Italia possa avere nel prossimo futuro degli effetti positivi. Nel frattempo, il sogno di una Difesa comune europea ha dovuto fare i conti con la pandemia da coronavirus e con gli effetti che essa ha avuto sui fondi destinati al settore militare europeo.

La riduzione dei fondi
A luglio è stato approvato il tanto atteso NextGenerationEu, strumento finanziario necessario per la ripresa economica dei 27 Stati membri a seguito della crisi economica causata dal coronavirus. Nel decidere come ripartire i fondi, gli Stati membri hanno giudicato meno importante il capitolo della Difesa, riducendo quindi il budget da destinare al settore militare. In realtà la discussione, iniziata nel 2018, sul quadro finanziario pluriennale dell’Ue si era già rivelata particolarmente complessa per quanto riguardava l’allocazione delle risorse per la Difesa.

Con l’arrivo della pandemia e la rimessa in discussione del budget 2021-2027, il capitolo sulla sicurezza comune è stato riaperto ma i risultati non sono comunque stati quelli che ci si aspettava: alla fine, i fondi destinati alla Difesa ammontano infatti a poco più di 13 miliardi.

Nello specifico, 7 miliardi sono destinati al finanziamento del Fondo di difesa Ue (Edf), creato nel 2017 dietro proposta dell’allora presidente della Commissione europea Jean-Claude Junker per coordinare e aumentare gli investimenti dei singoli Stati nella ricerca per la difesa, e per incentivare l’interoperabilità tra le forze armate dei diversi Paesi Ue. Il Fondo dovrebbe anche supportare la cooperazione tra industrie, centri di ricerca, università e organizzazioni internazionali nella Difesa per rendere il settore più competitivo. I tagli al budget però ridimensionano le ambizioni di questo progetto, rendendo più difficile la cooperazione tra gli Stati.

A subire degli tagli ingenti è stato anche l’European Peace Facility, un fondo off-budget creato per prevenire conflitti, garantire la pace e rafforzare la sicurezza internazionale attraverso il finanziamento delle missioni della Common Foreign and Security Policy (Cfsp) in Paesi extra-Ue. Il progetto è nato per sostenere gli eserciti non europei tramite investimenti in infrastrutture strategiche e assistenza militare e non in tempi rapidi, così da contribuire alla risoluzione di crisi internazionali che possono minacciare la stabilità della stessa Ue. Anche in questo caso, la riduzione del budget destinato all’Epf ne ha ridotte le potenzialità.

Ultimo capitolo della Difesa ad aver subito dei tagli è il Connecting Europe Facility, a cui sono stati destinati solo 1,5 miliardi rispetto ai 6,5 previsti inizialmente. Il progetto punta al miglioramento delle infrastrutture militari dei Paesi Ue ed era stato chiesto dalla stessa Nato per incrementare le capacità di risposta dell’Organizzazione in caso di minaccia esterna.

La riduzione dei fondi a livello comunitario dovrebbe essere accompagnata da un aumento dei fondi per la Difesa da parte dei singoli Stati membri, ma si prevedono ulteriori tagli all’interno delle singole nazioni. La crisi dettata dal coronavirus porterà infatti a una diversa allocazione delle risorse rispetto al passato e ad un cambio di passo rispetto all’ultimo anno.

Nel 2019, secondo quanto riportato dallo Stockholm International Peace Institute (Sipri), a livello mondiale sono stati stanziati 1.917 miliardi di dollari per la Difesa, con una crescita del 3,6 per cento rispetto al 2018 e del 7,2 per cento rispetto al 2010. Un incremento così non si registrava dalla fine della Seconda guerra mondiale, ma difficilmente vedremo gli stessi numeri anche nel report del 2020. Come riporta l’Economist, i Paesi più colpiti dalla crisi economica sono Stati Uniti, Regno Unito, Canada, Francia, Germania e Italia, ossia i sei paesi della Nato che spendono di più in armamenti. La riduzione del budget europeo e degli investimenti dei singoli Paesi Ue avranno inevitabilmente un impatto sul futuro Difesa europea e difficilmente gli Stati membri potranno investire il 2 per cento del Pil nel settore militare come richiesto da Donald Trump.

Ad oggi solo Grecia, Regno Unito, Estonia e Lettonia sono riusciti a spendere tale cifra, anche se negli ultimi tempi la Germania si era impegnata a raggiungere tale obiettivo entro il 2030 – anche alla luce delle pessime relazioni con gli Stati Uniti di Trump – ma il coronavirus ha modificato le priorità di Berlino.

AFP

La Pesco
Uno dei passi più importanti compiuti negli ultimi anni dall’Ue sul fronte della cooperazione in materia di sicurezza è la Pesco, acronimo di Permanent Structured Co-Operation, già prevista dal Trattato di Lisbona del 2009. L’iniziativa è stata lanciata nel 2017 dall’allora Alto rappresentante per gli Affari esteri, Federica Mogherini, e ad oggi coinvolge 25 dei 27 Stati membri. La Pesco è stata creata per migliorare le capacità di difesa dell’Ue (mettendo in comune risorse dei singoli Paesi), per incentivare la cooperazione nello sviluppo degli armamenti e per rafforzare le capacità di azione congiunta degli eserciti nazionali.

In questo modo vengono forniti all’Ue gli strumenti per affrontare le sfide internazionali nel campo della sicurezza e per rafforzare il peso dell’Unione nello scacchiere mondiale, ma la Pesco nasce anche come risposta all’uscita del Regno Unito dall’Ue.

Londra è stata uno dei maggiori oppositori del progetto di Difesa europeo, per cui venuto meno il suo veto Francia e Germania – con il sostegno dell’Italia – sono riuscite a fare passi avanti nel settore della sicurezza comunitaria. Nello specifico, la Pesco prevede la creazione di un Quartier generale che si occupi del coordinamento dei Paesi aderenti ed incentiva la cooperazione sui programmi industriali degli Stati membri che decidono di investire insieme su un dato progetto. Strumenti importanti per la Pesco sono il Coordinated Annual Review on Defence (Card) cui spetta il compito di analizzare il bilancio delle spese militari dell’Ue per migliorare l’allocazione delle risorse, e il Fondo di difesa europeo (Edf).

Ma che risultati ha prodotto ad oggi la Pesco? Su questo punto si è espressa la Corte dei conti europea, che ha evidenziato un gap tra i progetti previsti dal meccanismo di Difesa comune e la loro effettiva realizzazione. Il problema principale risiede nelle differenze strategiche dei Paesi membri e quindi nello loro reali capacità (e volontà) di portare avanti i progetti a cui hanno aderito. Va inoltre considerato che i singoli Stati continuano a mettere molto spesso al primo posto i propri interessi nazionali anziché ragionare in un’ottica comunitaria.

Bielorussia e Mediterraneo
Il tema della Difesa Ue è tornato in auge anche a seguito degli ultimi sviluppi in Bielorussia e nel Mediterraneo. Nel primo caso, a preoccupare è la percepita minaccia russa, che ha messo in allerta i Paesi baltici e la Finlandia. Nel secondo è invece l’espansionismo turco ai danni di Grecia e Cipro, i cui confini marittimi e la gestione delle risorse presenti nelle loro Zone economiche esclusive sono state messe in discussione da Ankara.

Tuttavia, come spiega a Linkiesta Luca Ratti, professore di Relazioni internazionali dell’Università americana di Roma, «la Russia vuole evitare un acuirsi della crisi in Bielorussia e il Cremlino, pur avendo parzialmente perso fiducia nell’attuale leadership, sta cercando di spingere il presidente Lukashenko verso alcune concessioni quantomeno di facciata in cambio di sostegno politico e aiuti economici da parte di Mosca».

«In ogni caso ritengo improbabile che un eventuale intervento russo in Bielorussia possa rappresentare una minaccia militare immediata per i Paesi baltici e la Finlandia e se pure tale scenario si dovesse avverare credo sia più plausibile che le Repubbliche baltiche continuino a rivolgersi all’Alleanza atlantica, la quale peraltro è già attiva nella regione con la European Deterrence Initiative. L’Unione europea potrebbe tuttavia decidere di inasprire il sistema delle sanzioni».

Per quanto riguarda invece il Mediterraneo orientale, «l’esercitazione navale e aeronautica congiunta “Eunomia” tra Francia, Italia, Grecia e Cipro ha inviato quantomeno un parziale segnale di avvertimento ad Ankara. Tuttavia, i tentativi di Grecia e Cipro di legare la questione bielorussa a quella del Mediterraneo appaiono destinati a scontrarsi con la stessa posizione della Francia che rimane interessata a dialogare con Mosca. Pertanto non è da escludere che l’iniziativa di mediazione attualmente condotta dall’Alleanza atlantica non possa alla fine rivelarsi più risolutiva delle iniziative prese in chiave europea».

Gli Usa e la Difesa Ue
A incidere sul progetto europeo di Difesa comune sono anche le relazioni tra l’Ue e gli Stati Uniti, diventate sempre più tese sotto la presidenza di Donald Trump. Ma, come spiega a Linkiesta Gianluca Pastori, professore di Storia delle relazioni politiche tra il Nord America e l’Europa dell’Università Cattolica di Milano, «difficilmente una vittoria di Joe Biden nelle prossime elezioni presidenziali si tradurrà in un cambiamento significativo nei rapporti Europa-Stati Uniti in materia di Difesa». Secondo il professore ci si può aspettare un ammorbidimento dei toni, ma le divergenze tra le due sponde dell’Atlantico resteranno.

«I nuovi interessi internazionali di Washington hanno ridotto molto il valore strategico dell’Europa, quindi l’incentivo, per Washington, a investire risorse – economiche, ma soprattutto politiche – nella sicurezza del Vecchio continente», spiega ancora Pastori. «Sulla fronte europeo, inoltre, le voci a favore di una vera autonomia in campo militare si sono moltiplicate e rafforzate, in parte come reazione alle posizioni assunte della Casa Bianca, in parte per cercare di rilanciare a livello politico un “progetto europeo” che, da qualche tempo a questa parte, ha iniziato a mostrare diverse fragilità».

Secondo Pastori, la contesa tra Ue e Stati Uniti – anche sotto Biden – continuerà a riguardare le questioni finanziarie: «Da una parte, negli ultimi anni, i Paesi europei hanno fatto molto per cercare di avvicinarsi all’obiettivo stabilito in sede Nato di destinare il 2 per cento del Pil al settore Difesa. Dall’altra, però, le ricadute economiche di Covid-19 impatteranno anche su questo processo, mentre negli Stati Uniti ci possiamo attendere forti pressioni per una revisione delle priorità di spesa, specialmente nel caso in cui un’eventuale vittoria di Biden si accompagnasse a una solida maggioranza democratica nelle due camere del Congresso».

Nato e Difesa Ue: rischi di sovrapposizione?
A complicare ulteriormente il quadro della Difesa Ue è anche la relazione con la Nato. Molte voci critiche hanno evidenziato come il progetto europeo rischi di sovrapporsi a quello dell’Organizzazione atlantica, ma secondo Andrea Locatelli, professore di Elementi di Scienza politica e Studi strategici dell’Università Cattolica, Nato e Difesa Ue possono convivere.

Il rapporto tra Nato e Ue ha però dei limiti e uno di questi è l’appartenenza della Turchia all’Organizzazione atlantica e quella di Cipro all’Unione: le relazioni tra i due Paesi sono tese, come dimostra anche la cronaca degli ultimi mesi, e ciò rende meno fluida la coordinazione tra le due organizzazioni. Per trovare una soluzione a questo problema, spiega Locatelli, si è arrivati alla creazione dei Berlin+, secondo cui la Nato può presentare le sue forze all’Ue in caso di necessità. «Ad oggi però si è ricorsi a questo tipo di accordi solo due volte».

Ma la sovrapposizione tuttora esistente tra i programmi di Difesa Ue e la Nato non sono necessariamente un male. Secondo Locatelli, questa situazione ha un risvolto negativo se la possibilità di intervenire sia come Nato che come Ue porta all’inazione, ma la presenza di militari di entrambi gli organismi all’interno dello stesso teatro operativo può avere degli effetti positivi.

Prima di tutto Ue e Nato possono collaborare tra di loro, raggiungendo risultati migliori. In secondo luogo bisogna considerare che anche gli eserciti apprendono e il confronto in questo caso aiuta. «Le procedure della Nato non sono quelle della Ue e lo stesso soldato che si trova a far parte di entrambe le missioni ha maggiori possibilità di apprendimento».

Per rendere più armonioso il funzionamento di Nato e Difesa Ue, conclude Locatelli, «si potrebbe proporre un Berlin+ al contrario, con l’Ue che presta i propri asset alla Nato. La soluzione migliore sarebbe la specializzazione: se si organizza una missione Nato sapendo che in seconda battuta spetterà all’Ue interviene, l’Unione stessa e i Paesi membri che fanno anche parte dell’Organizzazione atlantica determineranno quali sono le priorità sapendo che poi saranno loro a portare avanti le operazioni di peacekeeping. La Nato è specializzata in funzione di deterrenza e di operazione di alta intensità, mentre l’Ue potrebbe – come già fa – occuparsi di quelle a bassa intensità». In questo modo le due parti avrebbero tutto da perdere in caso di mancata cooperazione.

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