Il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella, nel dare via libera alla legge di conversione del decreto-legge “Sostegni-bis”, recante “Misure urgenti connesse all’emergenza da COVID -19 per le imprese, il lavoro, i giovani, la salute e i servizi territoriali”, ha contestualmente trasmesso una lettera ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, nonché al Presidente del Consiglio dei ministri. La missiva affronta il delicatissimo tema della decretazione d’urgenza in Italia e della procedura di conversione delle norme governative in legge che, troppo spesso, appaiono caratterizzate da disposizioni estranee alla originaria ratio del decreto-legge. E, precisando di aver provveduto alla promulgazione della legge “in considerazione dell’imminente scadenza del termine per la conversione e del conseguente alto rischio, in caso di rinvio, di pregiudicare o, quantomeno, ritardare l’erogazione di sostegni essenziali per milioni di famiglie e di imprese”, sottolinea che i profili legati alla grave crisi sanitaria, economica e sociale non possono “affievolire il dovere di richiamare al rispetto delle norme della Costituzione”.
Non è la prima volta che un Presidente della Repubblica interviene sul punto (Carlo Azeglio Ciampi, ad esempio, inviò un messaggio alle Camere nel 2002) e lo stesso Mattarella ricorda di aver già richiamato la politica al rispetto scrupoloso delle norme costituzionali poco meno di un anno fa, l’11 settembre 2020 (lo aveva già fatto nel 2018), quando, in occasione della promulgazione della legge di conversione del decreto semplificazioni, evidenziò l’inderogabilità delle disposizioni della l. n. 400/1988, legge ordinaria di natura ordinamentale volta anche all’attuazione dell’articolo 77 della Costituzione, che “annovera tra i requisiti dei decreti-legge l’omogeneità di contenuto”, citando, da ultima, la sentenza n. 247 della Corte costituzionale nella quale si chiariva che “la legge di conversione è fonte funzionalizzata alla stabilizzazione di un provvedimento avente forza di legge ed è caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare e semplificato rispetto a quello ordinario. Essa non può quindi aprirsi a qualsiasi contenuto, come del resto prescrive, in particolare, l’art. 96-bis del regolamento della Camera dei deputati. A pena di essere utilizzate per scopi estranei a quelli che giustificano l’atto con forza di legge, le disposizioni introdotte in sede di conversione devono potersi collegare al contenuto già disciplinato dal decreto-legge, ovvero, in caso di provvedimenti governativi a contenuto plurimo, «alla ratio dominante del provvedimento originario considerato nel suo complesso» (sentenza n. 32 del 2014)”.
Traduzione: la necessaria conversione in legge dei decreti legge del Governo, per i quali la Costituzione fissa i paletti dei “casi straordinari di necessità e di urgenza” (spesso, per la verità, aggirati con poco elegante nonchalance), deve restare nei confini di quanto reputato indifferibile dal Governo sotto la sua specifica responsabilità e non è costituzionalmente ammissibile introdurre, nella fase di conversione, nuove norme che non si rifacciano chiaramente e coerentemente alle previsioni eccezionalmente introdotte dall’Esecutivo. Si tratta, cioè, di una chiara elusione della Costituzione: Mattarella ritorna così a ribadire, col la nota del 23 luglio, in armonia con le pronunce della Corte costituzionale, dirimpettaia del Quirinale, che “il potere di emendamento parlamentare deve intendersi limitato a disposizioni che siano coerenti con quelle originarie o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico”. Chiarisce, il Capo dello Stato, con una certa garbata ruvidezza, che il testo trasmessogli “contiene 393 commi aggiuntivi, rispetto ai 479 originari” e che “tra le modifiche introdotte ve ne sono alcune che […] sollevano perplessità in quanto perseguono finalità di sostegno non riconducibili all’esigenza di contrastare l’epidemia e fronteggiare l’emergenza, pur intesa in senso ampio, ovvero appaiono del tutto estranee, per finalità e materia, all’oggetto del provvedimento”, posto che “inserimenti di norme con queste modalità, oltre ad alterare la natura della legge di conversione, recano pregiudizio alla qualità della legislazione e possono determinare incertezze interpretative, sovrapposizione di interventi, provocando complicazioni per la vita dei cittadini e delle imprese nonché una crescita non ordinata e poco efficiente della spesa pubblica”.
Il Presidente ne trae tombali conclusioni, chiarendo che “nella procedura di conversione, come prescritto dai Regolamenti parlamentari, l’attività emendativa dovrà essere limitata dalla materia ovvero dalla finalità originariamente oggetto del provvedimento, come definite dal Governo”. E non basta. Il Capo dello Stato pone l’accento sul “significativo incremento del ricorso alla decretazione d’urgenza verificatosi durante l’emergenza COVID, anche per fare fronte alle esigenze di attuazione del PNRR”, ricordando, altresì, che “la moltiplicazione dei decreti-legge, adottati a distanza estremamente ravvicinata, ha determinato inoltre un consistente fenomeno di sovrapposizione e intreccio di fonti normative”, intervenendo su disposizioni contenute in altri provvedimenti d’urgenza in corso di conversione e, in più occasioni, facendo confluire nelle leggi di conversione altri decreti-legge. “Proprio l’esperienza sin qui maturata” – ricorda il Presidente – “ha reso ancor più evidente come il rispetto del dettato costituzionale coincida con l’interesse ad un’ordinata ed efficiente regolamentazione dell’emergenza in corso, della ripresa economica e delle riforme: ciò richiede un ricorso più razionale e disciplinato alla decretazione d’urgenza”.
Questa veloce lettura della nota presidenziale pone in evidenza alcuni punti generali che val la pena esplicitare. In primo luogo, il richiamo del Quirinale si concentra, certamente, sullo specifico tema della coerente aderenza delle leggi di conversione dei decreti-legge al contenuto di questi ultimi e sulla disinvoltura con cui il Parlamento approfitta, spesso, del vagone della conversione per arricchire la legge in approvazione di contenuti slegati dal corpus originario. È una pesante censura di una cattiva abitudine da “assalto alla diligenza” che di fatto elude, come evidenziato, le norme costituzionali in materia e segna, potrebbe dirsi, una evidente debolezza del Parlamento stesso: ormai quasi marginalizzate per quel che concerne l’ordinaria attività legislativa a causa della debordante decretazione governativa (delegata e d’urgenza), le Camere sembrano rivendicare una sorta di porzione di riserva intervenendo in coda e arricchendo la pietanza già in cottura con condimenti ben poco palatabili. Se tale prassi può essere compresa – e a fatica tollerata – alla luce dell’emergenza tuttora in corso, nel corso della quale è stata da molti richiamata l’attenzione su una certa confusione normativa e un assai poco districabile groviglio di norme riferibili a fonti diverse, il segnale presidenziale per un ritorno alla correttezza costituzionale appare senza appello.
Neppure troppo velatamente, inoltre, il Colle pone sul tavolo un punto più generale circa l’utilizzo della facoltà concessa dalla Costituzione in materia di emanazione di decreti-legge: si invitano, infatti, Parlamento e Governo “a riconsiderare le modalità di esercizio della decretazione d’urgenza, con l’intento di ovviare ai profili critici da tempo ampiamente evidenziati dalla Corte costituzionale, nonché nelle stesse sedi parlamentari, oltre che in dottrina, e che hanno ormai assunto dimensioni e prodotto effetti difficilmente sostenibili”. Pare indicare, il Presidente, come l’art. 77 della Costituzione vesta di grande cautela l’esercizio dell’Esecutivo in materia e che l’evidente spostamento della barra legislativa dal Parlamento al Governo non rispecchia il disegno dei Costituenti circa l’ordinaria funzione legislativa. Sono innumerevoli, d’altronde, le osservazioni in dottrina circa il fenomeno dell’abuso della decretazione di urgenza, che è ormai uno degli strumenti più efficaci di decisione e messa in opera dei programmi di governo, saltando a piè pari i tempi che sono propri dell’iter parlamentare: si innesta, qui, una pericolosa dimensione legata ad una corsa alla normazione che produce scarsa qualità e chiarezza della legislazione, che rischia, inevitabilmente, di ledere il rapporto fiduciario tra Stato e cittadino.
Da ultimo, la recentissima azione presidenziale è utile, ove mai fosse necessario, a chiarire il peso del ruolo del Presidente della Repubblica all’interno del disegno costituzionale italiano. Spesso dipinto come “arbitro a chiamata”, che veglia da lontano e i cui poteri poco incidono nella dinamica istituzionale e politica, il Capo dello Stato si rivela, ancora una volta, uno dei perni indefettibili degli equilibri costituzionali. Senza scomodare la seducente immagine di Carlo Esposito, che profeticamente intravedeva il Presidente come supremo reggitore dello Stato in caso di crisi di sistema, Sergio Mattarella, nel richiamare le proprie responsabilità circa la puntuale valutazione dell’eventuale “ricorso alla facoltà prevista dall’articolo 74 della Costituzione nei confronti di leggi di conversione di decreti-legge caratterizzati da gravi anomalie” che gli venissero sottoposte, chiarisce la funzione propria di custode del corretto funzionamento della macchina costituzionale. Basterebbe richiamare, d’altro canto, i numerosi poteri ad Egli riservati come quello dello scioglimento delle Camere, della nomina del Presidente del Consiglio dei ministri e dei ministri o, per restare nel seminato, del rinvio alle Camere con messaggio motivato delle leggi non promulgate, per comprendere la delicatezza e la innegabile, penetrante significatività dei poteri presidenziali, la cui intensità tende ad espandersi o comprimersi in relazione alle dinamiche contingenti proprie del sistema politico-istituzionale.
Un’ultima notazione. La mossa del Quirinale, con lettera pubblica e non riservata, come invece accaduto, talvolta, in passato, trova due chiari punti di riferimento. Il primo è la giurisprudenza della Corte costituzionale, altro fondamentale snodo della macchina disegnata nel 1948, giudice delle leggi e guardiano della costituzionalità della legislazione, cui costantemente il Presidente si richiama. Il secondo, fors’anche più rilevante, è l’attenzione al corretto funzionamento del sistema, con un cenno specifico alla salvaguardia delle concrete condizioni di cittadini e imprese, richiamando l’attenzione della politica, che trae la propria legittimazione dal voto popolare, sulla ragione prima di ogni sistema democratico, ovvero la promozione e tutela degli inviolabili diritti dei cittadini, sia come singoli, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la loro personalità (come richiama l’art. 2 della Costituzione). Nel solco della ormai ben nota attenzione riservata alla vita quotidiana dei cittadini, in particolare quelli più fragili, l’Inquilino del Colle più alto sembra ricordare, nella tensione costante a rappresentare ad ogni passo l’unità nazionale, il dovere di creare e consolidare le necessarie condizioni di eguaglianza formale e sostanziale dei e fra i cittadini – anche attraverso una buona legislazione – che permettano, per ciascuno e per chiunque, la piena espressione delle proprie potenzialità.
