Così il nuovo codice degli appalti ha bloccato gli investimenti

Più trasparenza e meno interventi emergenziali senza gare: sono stati i capisaldi della riforma del Codice degli appalti. Ma la semplificazione all’italiana ha portato a un calo del 38% del valore dei bandi dei comuni e del 12% in tutta Italia

Cantiere Abbandonato

(Jasper Juinen/Getty Images)

31 Gennaio Gen 2017 1020 31 gennaio 2017 31 Gennaio 2017 - 10:20
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Non bastavano i tagli di risorse agli enti locali e una crisi del settore delle costruzioni che ha già bruciato 600mila posti di lavoro. Ad affossare gli investimenti pubblici lo scorso anno hanno contribuito anche le lentezze e la confusione che hanno accompagnato l’introduzione del nuovo Codice degli appalti. Lo strumento che era stato prima invocato e poi salutato come un mezzo non solo di semplificazione ma soprattutto di argine agli affidamenti diretti, fonti di contenzioni, di varianti in corso d‘opera e di corruzione, ha dovuto fare i conti con procedure ancora farraginose e una selva di indicazioni di “soft law” concomitanti che hanno spaventato gli amministrtori locali.

Lo dicono i numeri diffusi dall’associazione dei costruttori edili, Ance. Nei primi 11 mesi del 2016 i bandi di gara per lavori sono diminuiti del 2,3% nel numero e del 12,6% in valore in confronto all’analogo periodo del 2015. E tra gli enti appaltanti a patire le novità sono stati in primo luogo i Comuni: la riduzione è stata del 10,4% nel numero dei lavori messi a gara e del 38,3% nell’importo. È soprattutto il valore che va guardato, perché il numero di appalti è viziato da una circostanza: data la complicazione delle procedure, gli assessori ai lavori pubblici hanno scelto di andare avanti con tanti piccoli bandi dal valore unitario inferiore a 150mila, che infatti sono cresciuti in valore del 23 per cento (i cali maggiori sono avvenuti nella fascia tra i 500mila e i 5 milioni di euro). Non proprio il trionfo della trasparenza che era stato annunciato. L’Ance parla di “shock da innovazione” e attribuisce il calo all’incertezza derivante dall’applicazione delle nuove regole, dopo l’entrata in vigore del nuovo codice, il 19 aprile 2016. L’andamento mensile sta a dimostrarlo.

Fonte: elaborazione Ance su dati Infoplus

L’Ance oggi rivendica di avere a suo tempo segnalato le problematiche nel testo del codice e di aver chiesto di prevedere un periodo più lungo prima della sua introduzione. Claudio De Albertis, storico presidente dell’associazione (e della Triennale di Milano) scomparso lo scorso 2 dicembre, aveva parlato della necessità di una “moratoria” fino al primo gennaio del 2017. «Noi siamo pienamente d’accordo con la filosofia iniziale e con la necessità di nuove norme volte a debellare le malversazioni che portano discredito a tutto il settore», spiega a Linkiesta il nuovo presidente dell’associazione, Gabriele Buia. «Tuttavia avevamo contestato la volontà di trasporre in tempi molto rapidi in Italia i contenuti di una Direttiva europea pensata per un contesto economico molto diverso da quello italiano, fatto soprattutto di piccole e medie imprese».

Qualche lacuna regolamentatoria comincia a essere colmata, ma in ritardo. L’Anac, l’Autorità anticorruzione guidata da Raffaele Cantone, ha cominciato a emanare la prima decina di linee guida operative. Sul fronte delle correzioni del testo di legge, la data chiave, che i vari operatori della filiera e gli enti locali stanno aspettando, è quella del 19 aprile. Per allora, se non ci saranno slittamenti, il ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti varerà un decreto che correggerà alcuni punti. È stata la stessa legge che ha introdotto il codice a prevedere una sorta di tagliando dopo il primo anno.

Qualche lacuna regolamentatoria comincia a essere colmata, ma in ritardo

Rispetto al decreto correttivo di aprile l’Ance fa affidamento sull’“atteggiamento di attenzione” da parte del ministro Delrio rispetto alle richieste di cambiamenti. Che sono tre su tutte: alzare da 1 a 2,5 milioni di euro la soglia per applicare le gare secondo la logica dell’“offerta economicamente più vantaggiosa”. È un tipo di procedura che supera il criterio del massimo ribasso (fonte di problemi di riciclaggio emersi in svariate inchieste, ndr) e che contempla, tra le altre cose, l’obbligo di un progetto esecutivo. Per i costruttori è un passaggio dannoso, perché «è impensabile che serva un progetto esecutivo per un’opera di manutenzione di poco più di un milione di euro, si determina un enorme allungamento dei tempi», spiega Buia. A correggere i rischi legati alle gare con il massimo ribasso dovrebbe pensarci un sistema di segnalazione di offerte anomale. Un’altra richiesta è l’eliminazione del metodo del sorteggio per selezionare le imprese nelle procedure negoziate sotto il milione di euro di valore, qualora le amministrazioni non abbiano fatto un albo dei fornitori e abbiano deciso una modalità di rotazione delle imprese interpellate. Infine, il sistema di valutazione delle imprese, tramite un rating, «deve essere completamente rivisto».

Fonte: elaborazione Ance su dati Infoplus

La critica, tuttavia, non è condivisa allo stesso modo dagli altri soggetti. Il “tavolo della filiera”, che vedeva a confronto costruttori e professionisti, è saltato lo scorso autunno. Troppo forti le divergenze in particolare con il Consiglio nazionale degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori. L’ordine chiede piuttosto più rigore: rendere obbligatorie le regole per calcolare gli importi a base di gara; prevedere l’obbligo, in caso di concorso di idee, di assegnare la progettazione esecutiva al vincitore; e non fare deroghe sulla soglia per le gare con offerta economicamente più vantaggiosa. «Noi vogliamo che la discrezionalità negli appalti sia nulla - dice il vicepresidente del Consiglio degli architetti, Rino La Mendola -. Pensiamo che a fronte di un appalto di lavori pubblici ci debba essere un progetto esecutivo. Abbiamo già visto il fallimento di una scorciatoia come l”appalto integrato” (quello in cui è l’azienda che costruirà l’opera a scegliere il progettista, ndr) previsto dal vecchio codice». E l’allungamento dei tempi, che per un amministratore come Vincenzo De Luca, oggi presidente della Regione Campania, porta a due anni il periodo per completare anche opere semplici? «Noi riteniamo che, se c’è un allungamento dei tempi iniziale, si riduca però il tempo che si perde per i contenziosi e il rischio delle incompiute».

A dare una sponda ai professionisti c’è l’Anci, l’associazione dei Comuni italiani. «Per noi la questione dei tempi tra le due procedure tende a bilanciarsi - spiega Gabriele Rabaiotti, assessore ai Lavori pubblici del Comune di Milano, delegato dell’Anci per il Codice dei contratti -. Con la procedura di minor prezzo la gara si conclude in modo più rapido ma partecipano più aziende con diversa qualificazione e questo porta a un rischio maggiore di ritardi per contenziosi. Con la procedura economicamente più vantaggiosa avviene il contrario: ci sono tempi maggiori per attendere i progetti esecutivi e per selezionarli, ma la procedura a valle va più spedita».

«Gli amministratori locali si vedono precipitare davanti strumenti di “soft law” che nei fatti non sono affatto “soft” e che nel loro complesso sono difficili da gestire. Spesso non sanno se si tratti di disposizioni obbligatorie o di buone pratiche da seguire»

Gabriele Rabaiotti, assessore ai Lavori pubblici del Comune di Milano, delegato dell’Anci per il Codice dei contratti

Per l’assessore Rabaiotti il calo del valore degli appalti del 2016 si deve a tre fattori: la riduzione secca delle risorse dallo Stato ai comuni, «a prescindere dal cambiamento del codice degli appalti»; la corsa delle amministrazioni a bandire quante più gare tra la fine del 2015 e l’inizio del 2016, «per la nota scarsa fiducia che le amministrazioni hanno imparato ad avere nei confronti delle semplificazioni annunciate». Infine, lo stato di incertezza nel combinato composto del nuovo codice degli appalti e di nuovi strumenti di “soft law”, come le linee guida dell’Anac e circolari e direttive dei ministeri. «Gli amministratori locali si vedono precipitare davanti strumenti di “soft law” che nei fatti non sono affatto “soft” e che nel loro complesso sono difficili da gestire. Spesso non sanno se si tratti di disposizioni obbligatorie o di buone pratiche da seguire».

Il vero problema, aggiunge il delegato dell’Anci, è che il decreto correttivo di aprile, che si sta chiudendo tecnicamente in questo periodo, non riuscirà a tenere conto di tutte le linee guida che ancora mancano. «Il rischio è quindi di correggere degli aspetti che poi si complicheranno». Inoltre «il ritardo accumulato dall’Anac è evidente», sottolinea Rabaiotti. Sul punto concorda il presidente dei costruttori Buia: «Ci risulta che i loro uffici sono tempestati di richieste di altro tipo, anche per l’emergenza terremoto. Capiamo, ma speriamo che si intervenga in maniera rapida per risolvere il sotto-dimensionamento di cui soffre la struttura». La Mendola, architetti, preferisce mettere l’accento sui contenuti delle linee guida e parla di una promozione piena. «Abbiamo trovato le porte dell’Autorità sempre aperte, abbiamo dato un giudizio positivo su ogni linea guida fin qui emessa».

(In una prima versione dell’articolo era riportato erroneamente che le linee guida che l’Anac avrebbe dovuto emanare sarebbero state 40)

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