Teoria dei giochiCome funzionano i negoziati in Europa, spiegato da un negoziatore

Intervista al diplomatico Nicola Verola che nel suo nuovo libro “Il punto d’incontro” (Luiss University Press) racconta il meccanismo complesso delle trattative tra istituzioni comunitarie. E perché il Consiglio europeo ci sta mettendo così tanto a decidere sul piano da 750 miliardi di euro della Commissione

Afp

Uno dei problemi irrisolti dell’Unione europea è spiegare al cittadino comune come prende le sue decisioni. Le “direttive” della Commissione europea, le “risoluzioni” del Parlamento europeo, le “decisioni” del Consiglio, e le “dichiarazioni congiunte” del Consiglio europeo sono termini di un gergo troppo settoriale per poter essere digerito dall’opinione pubblica. 

Dietro le decisioni europee si nascondono tanti piccoli negoziati permanenti tra governi nazionali e istituzioni europee in cui i vari attori usano tecniche e strumenti per raggiungere i loro obiettivi: trovare l’accordo migliore per tutti, soddisfacendo ogni posizione negoziale. Non parliamo solo dei regolamenti che non finiranno mai nelle prime pagine dei giornali ma anche della trattativa di queste settimane sul Next Generation Eu, il piano della Commissione da 750 miliardi che i 27 leader del Consiglio europeo dovranno negoziare nel summit del 18 luglio.

A fare un po’ d’ordine ci ha pensato Nicola Verola, vice Direttore Generale per l’Europa e Direttore Centrale per l’Integrazione Europea presso il ministero degli Affari Esteri con un nuovo libro: “Il punto d’Incontro – Il negoziato nell’Unione europea” (Luiss University Press) , in cui cerca di spiegare come funzionano i negoziati europei con la stessa semplicità che usa nelle sue lezioni con gli studenti del Master in “Parlamento e Politiche Pubbliche” dell’Università Luiss Guido Carli di Roma.«Il grande equivoco quando si parla dell’Unione europea è pensare che sia qualcosa di esterno. L’Ue è una grande macchina negoziale attraverso cui gli Stati membri e le istituzioni europee cercano di trovare soluzioni al tempo stesso condivisibili ed efficienti. Non è facile».

Verola, qual è l’ingrediente fondamentale di un negoziato?
La conoscenza. Sapere cosa vogliono gli altri e cosa vogliamo noi. Senza informazioni sulla posta in gioco, sulle intenzioni della controparte e sulle implicazioni di ogni possibile scenario, negoziare sarebbe come giocare a mosca cieca. Le rappresentanze permanenti e le ambasciate svolgono un ruolo continuo di acquisizione delle informazioni perché è cruciale sapere quali siano le preferenze degli interlocutori e decidere quale tattica adottare. 

Bisogna anche avere le idee chiare anche su cosa si vuole dal negoziato.
È fondamentale avere le idee chiare. Bisogna capire quali sono le conseguenze e implicazioni di ogni terza opzione negoziale. Se un governo non sa davvero cosa guadagna o cosa perdere da una determinata scelta, quando capirà quando difenderla fino in fondo o quando cedere per qualcosa di diverso? La tattica è sempre fallace se non si possono comparare i benefici e gli inconvenienti di ciascuna opzione.  

Qual è la differenza tra i negoziati tra Consiglio e Parlamento e quelli all’interno del Consiglio europeo?
La differenza principale è che i negoziati ordinari, per capirci quelli per approvare un regolamento o una direttiva sul tema trasporti e agricoltura sono molto strutturati e si basano su un metodo consolidato: il cosiddetto “metodo comunitario”: 

In cosa consiste?
Gli Stati membri negoziano all’interno del Consiglio sulla base di una proposta della Commissione europea. Ormai sulla maggioranza delle materie comunitarie il Consiglio può votare a maggioranza dopo aver cercato la più ampia intesa possibile. Dopo aver trovato una posizione comune il Consiglio svolge delle funzioni simili a quelle di una Camera alta e dialoga costantemente con il Parlamento e la Commissione. In realtà più che un bicameralismo perfetto è un triangolo istituzionale. È complesso ma si basa su meccanismi rodati negli anni. 

E il Consiglio europeo?
È un animale diverso. Sembra simile al Consiglio, ma non c’entra nulla col metodo comunitario. Anzi è la quinta essenza dell’accordo intergovernativo. È una versione più strutturata delle tradizionali conferenze diplomatiche. Nel Consiglio europeo i 27 leader degli Stati membri non votano a maggioranza ma decidono all’unanimità, per consenso. Può sembrare solo una questione tecnica, ma questo dettaglio in realtà cambia completamente la dinamica, perché basta anche un solo veto di un capo di Stato o di governo per arrivare allo stallo, come abbiamo visto in queste settimane. Ecco perché il negoziato del Consiglio europeo è per sua natura meno efficiente di quello del Consiglio. 

Il Consiglio dei ministri Ue si può votare a maggioranza qualificata. Non c’è il rischio è che forzando la mano su alcuni dossier qualche Stato in minoranza possa non rispettare l’accordo?
La maggioranza qualificata è un incentivo pensato nei trattati per far avere agli Stati che negoziano un atteggiamento costruttivo. In questo modo non possono sottrarsi dal prendere una decisione e sono “costretti” ad avere un atteggiamento costruttivo per ottenere il miglior accordo possibile per non finire in minoranza. Questo meccanismo però funziona poco quando ci sono sensibilità estreme e opposte su alcuni temi. 

Come è successo nel 2015, quando il Consiglio ha approvato a maggioranza un limitato provvedimento per distribuire i migranti nei vari Stati.
Esatto, in quel caso i Paesi di Visegrád (Ungheria, Polonia, Repubblica ceca e Slovacchia, ndr) si sono rifiutati di applicare la relocation, anche dopo che la Corte di giustizia dell’Unione europea ha dato loro torto. Il punto è che nei trattati è stato inserita la possibilità di votare a maggioranza qualificata sul tema dell’immigrazione in un periodo in cui il fenomeno non era così rilevante. Adesso è diventato talmente “caldo” per i dibattiti politici nazionali che diventa molto difficile applicare le disposizioni del trattato che consentono di decidere a maggioranza. Per raggiungere un accordo complessivo occorre uno sforzo ulteriore. 

Come si esce dallo stallo?
Non a caso nei prossimi mesi la Commissione europea presenterà una nuova proposta adottando la logica del “pacchetto”. Ovvero non inserire solo il tema della distribuzione dei richiedenti asilo, ma cercando di allargare il campo del negoziato a un insieme di tematiche: c
ontrollo delle frontiere esterne, corridoi umanitari, accordi con gli Stati di origine e di transito. Questo approccio organico potrebbe permettere di raggiungere un accordo complessivo su tutte le problematiche relative al dossier immigrazione.

Alcuni analisti hanno descritto una sorta di “ping pong” tra le diverse istituzioni che si sono scambiate la “patata bollente” della soluzione alla crisi economica dovuta alla pandemia. Il Consiglio europeo ha chiesto prima all’Eurogruppo e poi alla Commissione di elaborare un piano. Da fuori qualcuno potrebbe pensare che i 27 leader Ue non voglio decidere.
In questo negoziato si è proceduto per tentativi ed errori percorrendo diverse strade perché nessun leader aveva un cilindro da cui estrarre il coniglio al momento giusto. Il tema poi a livello economico è così complesso che è normale che i leader abbiano chiesto ai loro ministri delle finanze di approfondire la questione in un’altra sede. Sentire diverse istituzioni ha anche una logica dietro: se più soggetti dicono la loro ci sono più opzioni sul tavolo e  quindi aumentano le possibilità di trovare una soluzione sempre più condivisa. 

Se i 27 leader non troveranno un accordo chiederanno ancora una volta il parere di un’altra istituzione?
No, ormai il negoziato è incanalato nel Consiglio europeo. Poi spetta a ogni governo trovare il consenso interno e capire su quali temi lottare e su quali cedere. Questo è un negoziato straordinariamente orizzontale perché coinvolge praticamente tutti i settori di attività dall’Unione. Per questo nell’elaborare le posizioni nazionali bisogna sentire davvero tutti: ministri delle Finanze, degli Esteri, degli Affari europei, della cultura, dell’innovazione, dell’Ambiente, della Coesione e via dicendo.

Si prolungherà oltre metà luglio?
Non ho la sfera di cristallo. Posso solo dire che sarà difficile trovare un accordo in poche settimane perché rimane l’ostacolo dell’unanimità, ma a differenza di altre crisi ci sono due fattori che potrebbero incentivare i leader a raggiungere un’intesa: il tempo e la profondità della crisi imporranno scelte precise da prendere in poco tempo. 

In questa crisi si è visto ancora una volta il ruolo importante della Commissione nell’elaborare il Next Generation Eu. Lei nel libro definisce questa istituzione “ibrida”, perché?
Perché la Commissione ha una natura duplice. Da un lato è un embrione di governo europeo. Deve svolgere quindi una funzione di impulso e di guida, come sta cercando di fare con il piano Next Generation Eu. Dall’altro però la Commissione è una sorta di “Agenzia indipendente”, che svolge una serie di funzioni che non dipendono dalla volontà degli Stati membri. Basti pensare alle sue prerogative in materia di concorrenza.

Nel libro parla di una terza funzione della Commissione nei negoziati europei, quella di “broker”.
La Commissione spiega quali sono le opzioni sul tavolo, le motiva sul piano tecnico cerca di portarle avanti, aiuta gli Stati membri con una funzione quasi maieutica. Si comporta anche come un broker. Interviene con delle proposte, suggerimenti, mediazioni possibili, cerca delle coalizioni. Attraverso questa azione significativa, la Commissione riduce i problemi di azione collettiva degli stati membri. Riduce le esternalità negative del negoziato tra Stati che porterebbe a un braccio di ferro continuo. 

A proposito di braccio di ferro, alcuni leader hanno provato nelle ultime settimane a forzare il negoziato rivolgendosi direttamente ai cittadini degli Stati membri con interviste televisive o addirittura comprando delle pagine dei giornali. Sta cambiando il modo di negoziare?
No, però negli ultimi anni le questioni europee sono diventate sempre più importanti per la politica interna di una nazione. Ciò che accade in uno Stato membro ha un riflesso diretto sugli altri. Fa parte dell’evoluzione del sistema. Ma ci troviamo in una fase di transizione in cui c’è davvero un interessamento reciproco su cosa accade negli altri Stati ma questo non si traduce mai in un vero dibattito europeo. Le varie opzioni sono discusse all’interno degli Stati, con il rischio che qualcuno fraintenda le dichiarazioni e posizioni degli altri leader o peggio guardi alle dinamiche interne con le lenti distorte degli stereotipi.

Sono ormai decenni che le istituzioni europee vivono in un negoziato permanente. Lei però nel libro parla di alcuni limiti strutturali. Quali sono?
Di fronte a un problema la tendenza dell’Unione Europea è quella di creare una procedura. È un riflesso comprensibile se si considera che il processo di integrazione nasce proprio per sostituire i rapporti di forza e la competizione fra Stati con quello che nel libro definisco il “principio del negoziato permanente”. Il deficit di comunicazione nasce dal fatto che i risvolti di questo negoziato non sono facili da comprendere e sono ancora più difficili da spiegare in termini mediaticamemte “appetibili”.

Come si risolvono questi due problemi?
Purtroppo temo che non ci siano ricette miracolose per risolverle. Una chiave potrebbe essere creare un autentico “discorso politico europeo”, che consenta di coinvolgere appieno i cittadini nel dibattito sulle politiche dell’Unione. Sarà uno dei temi al centro della “Conferenza sul Futuro dell’Europa” che le istituzioni europee si apprestano a lanciare a inizio autunno.

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