Da dove ripartireCinque mosse per ridisegnare la sanità con i 36 miliardi del Mes

Il piano ideato da Fabrizio Pagani e Fabio Pammolli con un team di esperti composto da Carlo Altomonte, Gioia Ghezzi, Cosimo Pacciani, Roberto Sambuco, per modernizzare il sistema e garantire un vero equilibrio tra prevenzione, assistenza territoriale e ospedali

ALBERTO PIZZOLI / AFP

Un Piano in cinque mosse per ridisegnare la sanità italiana nel post covid, sfruttando al meglio lo strumento del Pandemic Crisis Support, la linea di credito speciale creata in ambito Mes. Risorse che per l’Italia ammonterebbero sino a 36 miliardi di euro (2 punti di Pil) e che sarebbero soggette ad una unica condizione: il finanziamento della sanità, dei costi di prevenzione e cura, diretti o indiretti, per consentire al Paese di fronteggiare l’emergenza pandemica.

Lo ha messo a punto M&M – Idee per un Paese migliore, l’Associazione presieduta da Fabrizio Pagani che riunisce centinaia tra manager, imprenditori, accademici di diversa estrazione e provenienza politica.

Il Piano, elaborato in collaborazione con la Fondazione Cerm, Competitività, Regole, Mercati, presieduta da Fabio Pammolli, mira a trasformare il vincolo della crisi in una straordinaria occasione di cambiamento, valorizzando, anche in termini di percezione dell’opinione pubblica, il prezioso supporto fornito in ambito europeo per correggere le storture esistenti e al contempo potenziare alcuni snodi chiave della sanità italiana, con innegabili benefici per il Paese intero.

Il focus è sulla modernizzazione del sistema sanitario in termini di strutture edilizie, dotazioni tecnologiche, infrastrutture digitali. L’obiettivo è contribuire a raggiungere un virtuoso equilibrio tra prevenzione, assistenza territoriale e sanità ospedaliera, in linea con le previsioni del DM 70/2015 e continuando lungo il percorso di allineamento di fabbisogni e spesa standard avviato con la L 42/2009.

Cinque le linee principali d’intervento del Piano, messo a punto, oltre che da Pagani e Pammolli, da un team di esperti composto, tra gli altri, da Carlo Altomonte, Gioia Ghezzi, Cosimo Pacciani, Roberto Sambuco:

1) Programma urgente per l’ammodernamento della rete ospedaliera nazionale, razionalizzando le complementarità con le linee di finanziamento esistenti, attraverso l’identificazione di una struttura di progettazione degli strumenti di finanziamento e degli interventi, per realizzare nuove strutture in sostituzione delle esistenti o il retrofit di strutture disponibili, rendendole pandemic-compliant.

2) Adeguamento delle strutture intermedie di cura, delle strutture di prossimità e delle residenze sanitarie assistenziali (RSA), rendendole pandemic-compliant;

3) Creazione di una rete nazionale permanente di monitoraggio sanitario e biosorveglianza, con la previsione di un forte coordinamento centrale e con il contestuale rafforzamento e coordinamento delle reti regionali e territoriali;

4) Potenziamento della rete di diagnostica e assistenza domiciliare e creazione di una rete per la telemedicina e la teleassistenza;

5) Rinnovo delle dotazioni tecnologiche sanitarie e, inoltre, creazione di una rete nazionale di laboratori per lo svolgimento di test diagnostici, con particolare riferimento ai test RT-PCR.
Il piano prevede sia interventi da finanziare ex novo, sia la rifinalizzazione di stanziamenti già esistenti.

Tutte le misure sono coerenti con un quadro di programmazione pluriennale, che ne assicura la sostenibilità, curando di non determinare un innalzamento della spesa pubblica corrente a regime.

L’esecuzione del programma prevede procedure accelerate per le Regioni che abbiano adottato piani sociosanitari previsti dal DM 70/2015 e, inoltre, l’identificazione di un soggetto unico responsabile del programma, che curerà la progettazione delle soluzioni di finanziamento, l’attuazione e la rendicontazione, assicurando tempi certi per la realizzazione, l’aggiudicazione e il monitoraggio delle attività programmate e dei relativi bandi di gara.

La struttura responsabile dell’attuazione del programma potrà fungere da stazione appaltante o lasciare che le amministrazioni bandiscano le gare direttamente, assicurando comunque l’esecuzione del piano definito.

I. Un nuovo strumento: il Pandemic Crisis Support

La recente decisione dell’Eurogruppo di introdurre un nuovo strumento nell’ambito del Meccanismo Europeo di stabilità (Mes) in risposta alla crisi covid-19 si fonda sulla provata capacità del Mes come emittente pubblico (il Mes può emettere titoli per centinaia di miliardi di euro) e sulla sua credibilità sui mercati dei capitali (il Mes gode della tripla A, ossia il massimo rating possibile).

È evidente che la crisi del covid-19 è, a differenza di quelle del periodo 2010-12 e la crisi greca del 2015, una crisi simmetrica, che ha colpito tutti i Paesi ed in cui nessuno Stato si ritrova singolarmente in una situazione di difficoltà finanziaria con il rischio di perdita di accesso al mercato. Ne consegue che per permettere l’accesso al Mes nell’ambito della crisi covid-19, si è dovuto concepire uno strumento nuovo, diverso da quelli utilizzati in passato.

Si è dunque creata una linea di credito speciale: il Pandemic Crisis Support (PCS). La possibilità di creare strumenti di questo tipo, separati dall’operatività tradizionale, è prevista dal Trattato fondativo del MES e non è stato necessario introdurre modifiche.

Proprio in ragione della sua specificità, la linea di credito Pcs non ha condizionalità, se non quella di spendere i fondi per il finanziamento nazionale di costi sanitari diretti o indiretti dovuti all’emergenza covid-19 (si veda Appendice A per un approfondimento sul funzionamento dello strumento).

II. L’Italia e il Pandemic Crisis Support

L’Italia potrebbe accedere a finanziamenti Pcs per 2 per cento del suo Pil, cioè fino a 36 miliardi. Questa linea di credito è finalizzata al finanziamento nazionale di costi sanitari, di cura e prevenzione, diretti o indiretti, dovuti all’emergenza covid-19.

L’utilizzo da parte dell’Italia delle risorse Pcs porta i seguenti benefici:

Un vantaggio pari a circa 150bps per i circa 36 miliardi disponibili. Si tratta di un risparmio considerevole che ammonta ad alcuni miliardi di euro;

Una minore utilizzazione, per l’Italia, del mercato internazionale del debito, dato che i prestiti proverrebbero da una istituzione europea e avrebbero la natura di finanziamenti a condizioni particolari e a lunga scadenza;

Un ampliamento delle fonti di finanziamento dello Stato, in un momento che ha visto un aumento senza precedenti, per dimensioni e urgenza, di spesa pubblica;

Un’allocazione di fondi esclusivamente mirata a rafforzamento e riforma del sistema sanitario, in maniera profonda e moderna, che tenga conto delle esigenze della salute nel covid e post-covid, dunque anche in chiave di prevenzione.

Infine, un utilizzo oculato e programmato dei fondi Pcs ben si coordina ed è complementare alle ulteriori risorse previste dalla EU Recovery Initiative nell’ambito del programma EU4Health, finalizzato allo sviluppo di politiche sanitarie a carattere generale per l’intera Ue.

III. Interventi per il rafforzamento e riforma del sistema sanitario

Il programma d’intervento con risorse Pcs si propone d’imprimere un’accelerazione significativa alla modernizzazione del sistema sanitario nazionale, accrescendone la resilienza rispetto al rischio di epidemie.

L’obiettivo primario è quello di disegnare e attuare un Programma di Emergenza Sanitaria che rafforzi il Paese nella capacità di gestire le malattie infettive e le emergenze epidemiche. L’intervento si propone di rafforzare alcuni snodi e strutture chiave del sistema sanitario, con evidenti benefici complessivi.

Le linee d’intervento previste ricomprendono sia nuovi programmi da finanziare ex novo che la copertura di stanziamenti eleggibili già esistenti. Si prevedono interventi finalizzati alla modernizzazione della rete degli ospedali e al potenziamento della capacità installata per il fronteggiamento delle malattie infettive, al rafforzamento delle strutture di prossimità e di residenza assistita, al potenziamento della rete di monitoraggio sanitario e biosorveglianza, alla costituzione di un’adeguata capacità installata per lo svolgimento di test diagnostici di laboratorio, al rafforzamento della medicina generale e delle attività di telemedicina e teleassistenza.

Le misure sono coerenti con un quadro di programmazione pluriennale, che ne assicura la sostenibilità, senza determinare un innalzamento della spesa pubblica corrente a regime.

Il focus primario è sulla modernizzazione del sistema sanitario, in termini di strutture edilizie, dotazioni tecnologiche, infrastrutture digitali, con l’obiettivo di raggiungere un efficace bilanciamento tra attività di prevenzione, assistenza territoriale e sanità ospedaliera e con soluzioni capaci di assicurare la continuità ospedale-territorio, in linea con le previsioni del DM 70/2015.

L’esecuzione del programma prevede l’identificazione di un soggetto responsabile del programma, che curerà la progettazione, l’attuazione e la rendicontazione, assicurando tempi certi per la realizzazione, l’aggiudicazione e il monitoraggio delle attività programmate e dei relativi bandi di gara.

La struttura responsabile dell’attuazione del programma potrà fungere da stazione appaltante o lasciare che le amministrazioni bandiscano le gare direttamente, assicurando comunque l’esecuzione del piano definito.

Si prevedono cinque linee principali d’intervento:

La prima linea, che assume un peso prevalente, prevede un programma urgente per l’ammodernamento della rete ospedaliera nazionale, realizzando nuove strutture in sostituzione delle esistenti o il retrofit di strutture esistenti, per renderle pandemic-compliant. Il programma conferma gli standard vigenti di numeri di posti letto per 1.000 abitanti, così come i rapporti tra acuzie, lungodegenze e post acuzie.

La linea d’intervento dovrà inoltre consentire la realizzazione di una rete nazionale per la cura e la gestione delle malattie infettive, con un livello di ridondanza distribuito sul territorio nazionale e in modo da preservare, in caso di pandemia, il normale funzionamento delle strutture ospedaliere. Per ciascuna Regione, sarà identificato un numero congruo di ospedali pandemic-compliant.

Lo stanziamento effettivo si baserà sui documenti di programmazione regionale, sull’analisi della composizione per età e delle dotazioni degli ospedali esistenti e sulla costruzione di ospedali dimensionati adeguatamente, dotati di terapie intensive, dotazioni tecnologiche, profili energetici e layout idonei. In Italia, ancora troppi ospedali sono vecchi. Oltre il 30 per cento delle strutture sono state realizzate prima del 1940, mentre l’età media dei circa 800 ospedali presenti sul territorio nazionale è superiore a 50 anni.

I ritardi nei contratti di appalto e le lungaggini burocratiche dei dialoghi competitivi hanno ritardato il rinnovamento della rete ospedaliera. Gli ospedali vecchi sono anche eccessivamente costosi da mantenere, oltre che inefficienti sotto il profilo dei consumi energetici.

La realizzazione di nuove strutture in sostituzione delle esistenti o il retrofit di strutture esistenti per renderle energeticamente efficienti può tradursi, oltre che in un layout pandemic compliant, in una riduzione dei costi operativi di un ospedale in modo sostanziale (riduzione di almeno il 20 per cento dei costi energetici).

Si prevede che la linea di finanziamento consenta di realizzare un effetto blending. In particolare, si richiede che la linea d’intervento attivi, grazie alla collaborazione con la Banca Europea degli Investimenti (Bei), una piattaforma di coinvestimento capace di promuovere il blending tra finanziamento in forma di grant e prestiti di lungo periodo, con la contestuale costituzione di SPV dedicati.

Questa soluzione permette di realizzare un effetto moltiplicatore sul lato del finanziamento e, inoltre, di mobilitare le competenze tecniche, finanziarie e gestionali di investitori istituzionali specializzati, per realizzare strutture sostenibili sotto il profilo energetico e inserite adeguatamente all’interno dei sistemi di trasporto. Si stima, in prima approssimazione, che il rinnovo della rete ospedaliera possa beneficiare di uno stanziamento aggiuntivo pari a circa 30 miliardi di euro, di cui 17,5 miliardi a valere sulla linea di finanziamento Pcs (3,5 miliardi all’anno per 5 anni).

La seconda linea di finanziamento si concentra sull’adeguamento delle strutture intermedie di cura, delle strutture di prossimità e delle residenze sanitarie assistenziali (Rsa), rendendole pandemic-compliant. In questo caso, con operazioni di importo unitario inferiore rispetto agli interventi prospettati al punto 1, il finanziamento Pcs consente di attivare, attraverso la collaborazione con la Bei, una linea di coinvestimento sulle strutture intermedie di cura e di residenza sanitaria assistenziale.

Questa linea d’intervento si propone di rafforzare la rete extra ospedaliera per la gestione di problemi medici non gravi e per la gestione delle fasi di cura e assistenza post acuta. Si stima, in prima approssimazione, che l’ammodernamento della rete delle strutture di assistenza e cura possa richiedere un finanziamento complessivo pari a circa 7,5 miliardi di euro (circa 1.5 miliardi all’anno per 5 anni), di cui circa 3,5 miliardi a valere sulla linea di finanziamento Pcs. Sarà prevista una linea di finanziamento anche per formazione del personale

Terza linea di intervento, la realizzazione di una rete nazionale permanente di monitoraggio sanitario e biosorveglianza, con la previsione di un forte coordinamento centrale e con il contestuale rafforzamento e coordinamento delle reti regionali e territoriali.

Questa linea d’intervento, che prevede la realizzazione di adeguate soluzioni di interoperabilità tra basi di dati diverse (anagrafe, fascicolo sanitario, esenzioni, anagrafe tributaria, anagrafe delle imprese…) appare di particolare importanza per l’introduzione di piani integrati di gestione delle cronicità e delle comorbidità, per la costruzione di modelli predittivi per l’analisi dei fattori di rischio e, in caso di epidemie, per la tempestiva localizzazione dei focolai d’infezione.

Si stima, in prima approssimazione, che la costruzione della rete nazionale di monitoraggio sanitario e biosorveglianza e il contestuale rafforzamento delle reti regionali e territoriali, possano richiedere un finanziamento complessivo pari a circa 6 miliardi di euro, a valere sulla linea di finanziamento Pcs (1.2 miliardi all’anno per 5 anni).

Quarta linea, il rafforzamento della rete di diagnostica e assistenza domiciliare. Realizzazione, in coordinamento con la medicina generale, di una rete per la telemedicina e la teleassistenza. Si stima, in prima approssimazione, un finanziamento complessivo pari a circa 5 miliardi di euro (circa 1 miliardo all’anno per 5 anni), a valere sulla linea di finanziamento PCS. Sarà prevista una linea di finanziamento per formazione del personale infermieristico. Il sistema è integrato con il fascicolo sanitario e integra le cartelle cliniche del paziente. L’obiettivo è quello di rafforzare le seguenti attività:

a. Diagnostica, triage, supporto alla decisione medica;
b. visite in remoto;
c. supporto del mantenimento della salute del paziente;
d. monitoraggio e gestione delle condizioni croniche;
e. supporto delle fasi preoperatorie e post-acute.

Infine, la quinta linea d’intervento, il rinnovo delle dotazioni tecnologiche sanitarie e realizzazione di una rete nazionale di laboratori per lo svolgimento di test diagnostici, con particolare riferimento ai test RT-PCR.

Obiettivo primario della linea d’intervento è quello di imprimere un’accelerazione all’adeguamento delle dotazioni strumentali delle strutture sanitarie e, inoltre, di assicurare un numero congruo di centri di rilevamento e una congrua capacità installata per la produzione di reagenti di laboratorio, sul territorio nazionale.

Si stima, in prima approssimazione, uno stanziamento di risorse pari a circa 4,5 miliardi di euro, a valere sulla linea di finanziamento Pcs (1,5 miliardi all’anno per tre anni).

IV. L’Esecuzione del programma

Per assicurare la realizzazione del programma in 5 anni sarà necessario curare il rispetto dei tempi per l’aggiudicazione dei bandi di gara e l’esecuzione dei lavori. Per realizzare questo obiettivo, il programma d’intervento prevede alcuni punti qualificanti.

L’esecuzione del programma prevede la costituzione di un soggetto responsabile del programma, che curerà la progettazione, l’attuazione e la rendicontazione, assicurando tempi certi per la realizzazione, l’aggiudicazione e il monitoraggio delle attività programmate e dei relativi bandi di gara.

La struttura responsabile dell’attuazione del programma potrà fungere da stazione appaltante o lasciare che le amministrazioni bandiscano le gare direttamente, assicurando comunque l’esecuzione del piano definito.

1. La programmazione degli investimenti

Nel caso di Regioni che abbiano adottato un piano sociosanitario coerente con i due provvedimenti sopra citati, l’analisi delle priorità e della rilevanza degli investimenti risulterà di veloce soluzione. Per le Regioni che non abbiano ancora adottato il piano, la valutazione dei documenti programmatici sarà svolta a cura del Nucleo di Valutazione degli Investimenti istituito presso il Ministero della Salute. Per le Regioni che hanno adottato piani sociosanitari adeguati rispetto al DM 70, il parere del Nucleo di Valutazione è sostituito da un semplice nulla osta da parte del Ministero.

Per l’utilizzo dei fondi Pcs, anziché procedere con la sottoscrizione degli accordi di programma tra Ministero della Salute, Ministero dell’Economia e Regione (fondi ex art. 20 della L. n. 67/88), il Ministero approva direttamente il programma degli investimenti presentato dalle singole Regioni. Il programma verrebbe inserito all’interno dell’Osservatorio Investimenti del Nsis per assicurarne il monitoraggio.

Rimangono in capo alle Regioni, attraverso le Aziende Sanitarie, le competenze per la progettazione, l’appalto e la realizzazione delle opere. Nel complesso, si ritiene che questo assetto possa assicurare una drastica riduzione, stimata in almeno due anni, rispetto allo stato attuale dei tempi per la messa a disposizione effettiva dei fondi.

2. Le stazioni appaltanti

Nel corso degli anni, si è registrato un significativo impoverimento, in numero e in professionalità, delle figure tecniche e amministrative che operano all’interno delle aziende sanitarie. Queste figure sono fondamentali per la gestione degli investimenti sia in fase di realizzazione che di gestione, con attività non esternalizzabili.

Pertanto, l’investimento nel reclutamento e nella formazione (tecnica, economica, amministrativa, gestionale) dell’organico tecnico-amministrativo è di prioritaria importanza. Su questi aspetti, si veda Appendice B.

3. Il monitoraggio degli investimenti e il supporto alle stazioni appaltanti

Una parte significativa del tempo necessario per realizzare un’opera è costituita da tempi “morti” nel passaggio da una fase all’altra: un continuo monitoraggio di avanzamento dell’investimento potrebbe essere un modo per stimolare il soggetto attuatore a ridurre queste tempistiche.

Il programma dovrà prevedere la strutturazione, presso il Ministero dell’Economia, di un’unità responsabile del monitoraggio e del supporto alle stazioni appaltanti. Un importante aiuto alle stazioni appaltanti potrebbe essere costituito dall’individuazione di tempi certi per l’ottenimento di tutti i pareri a qualunque titolo necessari, potenziando l’istituto della conferenza dei servizi, anche in forma asincrona, e prevedendo esplicitamente il silenzio-assenso da parte di tutti gli enti coinvolti.

Appendice

A. Il Pandemic Crisis Support del Mes

Qui di seguito gli elementi salienti del nuovo Pandemic Crisis Support (Pcs) del Mes.

1) Strumenti: Il Pandemic Crisis Support utilizza due strumenti finanziari specificamente modificati: l’Enhanced Conditions Credit Line e il Primary Market Purchase. In pratica significa che il Pcs può erogare risorse non solo in forma di prestito, ma anche comprare titoli emessi dai paesi dell’Eurozona.

2) Ammontare: le risorse ottenibili equivalgono fino a 2 per cento del Pil del paese richiedente, per un totale di circa Eur240bn e assegnati ai Paesi su base pro-rata. Questo vuol dire che l’Italia potrebbe attingere fino a Eur36bn del totale.

3) Modalità: lo strumento finanzia i Paesi in contante o attraverso l’emissione di titoli Mes (‘in kind’). Questa seconda modalità può dare al Paese più flessibilità nell’uso dei fondi, in particolare relativamente alla disponibilità temporale degli stessi. L’erogazione del prestito è limitata ad una richiesta al mese, fino al 15 per cento dell’ammontare totale disponibile per il Paese. Tutto ciò permette al Mes di ottimizzare il suo piano di emissioni di titoli (il ‘funding plan’).

4) Tempistica: Il Pcs sarà disponibile inizialmente dal 15 maggio 2020 al 31 Dicembre 2022. Durante questo periodo, i Paesi potranno richiedere accesso ad una linea specifica di prestito. Una volta creata la linea, il Paese avrà un periodo iniziale di 12 mesi, estendibile due volte per sei mesi, in cui poter fare richiesta specifica di fondi. La scadenza di cui sopra è estendibile, a giudizio del Consiglio dei Governatori del Mes (I 19 ministri delle finanze dell’Eurozona), su proposta del Direttore Generale del Mes per garantire una maggiore flessibilità nell’accensione del fondo.

5) Spese eleggibili: le risorse del Pcs devono essere utilizzate per il finanziamento nazionale di costi sanitari, di cura e prevenzione, diretti o indiretti, dovuti all’emergenza covid-19.

6) Condizionalità: Il prestito non ha condizionalità, a parte la destinazione dei fondi. La Commissione Europea ha escluso il ricorso al meccanismo di sorveglianza rafforzata nel monitoraggio dei conti pubblici dei Paesi che usufruiranno del Pcs. In questo senso verrà emendato il Regolamento delegato 877/2013, mentre il Regolamento 472/2013 (‘Two Pack’) non troverà scopo di applicazione, se non nella previsione di rapporti trimestrali da parte degli Stati membri relativi all’uso dei fondi utilizzati per le spese oggetto del finanziamento. Inoltre, il sistema di allerta, o ’Early Warning System’ utilizzato dal Mes per asseverare la capacità del Paese di ripagare i prestiti non subirà variazioni, rimanendo esclusivamente uno strumento interno di valutazione dei rischi. Non ci saranno missioni nel Paese richiedente né della Commissione, né del Mes, come invece è previsto durante un programma di finanziamento.

7) Interessi: Il costo della linea è di 10bps in aggiunta al costo a cui si finanzia il Mes, che dipende dalla strategia del funding – che, si può immaginare, sia basata su un mix di obbligazioni a breve e medio termine. In aggiunta, ogni paese finanziatore dovrà anche pagare una iniziale (upfront) commissione di 25bps e un’altra piccola commissione annuale di servizio di 0.5bp. Quindi, il primo anno un paese aderente pagherebbe: costo di finanziamento del Mes+10bp+0.25bp+0.05bp sull’ammontare del finanziamento; per poi scendere a: costo del finanziamento del Mes+10bp+0.05bp negli anni successivi. La componente del costo legata al Mes è variabile e dipenderà dalla tipologia di richiesta da parte dei Paesi e del tipo di utilizzo. Il Mes deciderà di volta in volta come strutturare il suo piano di emissioni, per accomodare gli importi e le scadenze richieste.

8) Scadenza: La scadenza media dei finanziamenti erogati si presuppone di essere attorno ai dieci anni.

9) Seniority: I prestiti del Mes beneficiano dello stato di creditore preferenziale (‘preferred creditor status’). Questa forma di privilegio caratterizza i prestiti del Mes e puntella il rating dell’emittente, come prestatore di ultima istanza, con un rischio di recupero che dovrebbe essere meno accentuato rispetto ad altri creditori. Tuttavia, gli importi dei finanziamenti Mes sono comunque esigui rispetto all’ammontare di debito emesso dalla maggior parte dei Paesi europei. Nel caso italiano, il totale del prestito Mes (circa 36 miliardi) sarebbe pari a circa il 10 per cento del debito rifinanziato in media dall’Italia in un singolo anno. Dunque, non sussistono problematiche particolari rispetto ai mercati dei capitali, né particolari rischi di spiazzamento dei titoli emessi.

B. Il Programma e il Codice degli appalti

Nel corso degli anni, il Codice degli appalti è stato in continuo aggiornamento, con l’obiettivo dichiarato di stimolare gli investimenti. Purtroppo, il quadro complessivo di riferimento è stato caratterizzato dal progressivo appesantimento degli adempimenti burocratici e dal sovrastare della sfera del diritto penale rispetto all’ordinato svolgimento del procedimento amministrativo, finendo per ostacolare l’assunzione di responsabilità da parte dei funzionari.

Il decreto-legge n. 32 del 18/04/2019 cd. “Sblocca cantieri” ha individuato forme più snelle per i contratti, in particolare per i contratti sotto soglia, prevedendo forme di affidamento diretto e/o procedure negoziate, lasciando “salva la possibilità di ricorrere alle procedure ordinarie”.

Il Programma sarà disegnato prevedendo l’obbligo d’individuazione della procedura più semplice e rapida, escludendo rimandi del tipo “salva la possibilità di ricorrere alle procedure ordinarie”.

Per quanto concerne gli interventi di importo più elevato, è opportuno utilizzare forme di appalto che permettano di ridistribuire i rischi tra la pubblica amministrazione e l’appaltatore. In questo senso, è necessario promuovere il ricorso all’appalto integrato, che consente di allocare i rischi di progettazione esecutiva e la realizzazione dell’intervento all’appaltatore. È inoltre da tener presente che l’edilizia sanitaria è tra le forme di costruzione di maggior complessità. Pertanto, le scelte progettuali coinvolgono fortemente il soggetto realizzatore.

Su di un piano diverso, il programma promuove lo sviluppo del partenariato pubblico privato. In sanità, le Ppp hanno consentito di facilitare la realizzazione degli interventi, mentre hanno presentato più di qualche problema nella fase di gestione.

Attualmente, risulta più idoneo sviluppare PF snelli, con pochi servizi, legati fondamentalmente alla gestione dell’immobile, ed escludendo prioritariamente i servizi sanitari e secondariamente i servizi alberghieri non necessari alla disponibilità dell’immobile. Con l’utilizzo del Ppp si alloca al Concessionario anche il rischio della gestione dell’immobile e la responsabilità su eventuali errori in fase di costruzione. La matrice dei rischi deve trovare effettivo riscontro nella convenzione e nei capitolati prestazionali e il concessionario deve remunerare il capitale investito con la messa a disposizione dell’intervento alla Stazione Appaltante.

Per promuovere il ricorso a Ppp è necessario supportare i tecnici delle stazioni appaltanti, fornire procedure e convenzioni standardizzate, operare un bilanciamento tra finanziamento pubblico a fondo perduto, capitali privati e prestiti da parte di soggetti come CdP e Bei.

Su di un piano diverso, si ricorda la possibilità di ricorrere alla nomina di Commissari Straordinari. La nomina dei commissari permette di superare un altro elemento che spesso rallenta, se non addirittura impedisce, la realizzazione degli interventi: la numerosità di autorizzazioni, pareri, visto, nulla osta occorrenti per realizzare un’opera pubblici (basta ricordare che gli immobili pubblici che hanno più di 65 anni sono soggetti alla tutela di beni culturali).

Da ultimo, si richiama l’attenzione sull’affidamento degli incarichi di progettazione, primo passo per dare corso alla programmazione edilizia. Attualmente, l’affidamento diretto dei servizi di ingegneria è limitato a prestazioni con corrispettivo, a base d’asta inferiore a 40mila euro. Al di sopra di questa soglia, è necessario procedere secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

La proposta prevede l’estensione dell’affidamento diretto a soglie più elevate.

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