Fonte del diritto Ormai le leggi dell’Europa valgono anche oltre i suoi confini

Si chiama “effetto Bruxelles” e indica la diffusione a livello globale delle normative create dalla Ue. A concorrere a questo fenomeno c’è la forza del suo mercato e la capacità di disporre regolamentazioni molto precise e standard molto rigidi. Il libro di Anu Bradford pubblicato da FrancoAngeli ne spiega nei dettagli il meccanismo

Fotografia di Frédéric Paulussen, da Unsplash

La dimensione del mercato non dà conto di per sé della capacità di uno Stato di trasferire ad altri le sue preferenze normative; non tutti gli Stati con un mercato grande diventano fonti di standard globali. Essere una potenza normativa è la scelta consapevole di uno Stato e non qualcosa di intrinseco al mercato stesso. Lo Stato deve impegnarsi a creare istituzioni e conferirgli la capacità normativa per tradurre il suo potere di mercato in una influenza regolativa tangibile.

Con capacità regolativa si intende la capacità di una giurisdizione di promulgare e far rispettare le regole. Ciò richiede risorse e competenze in materia. In assenza di questa capacità, un Paese non può esercitare autorità sui partecipanti al mercato, all’interno o all’esterno della giurisdizione. Un elemento importante della capacità regolativa è l’autorità di imporre sanzioni nel caso di inadempienza.

Solo le giurisdizioni che sono in grado di imporre costi significativi escludendo le imprese inadempienti dal loro mercato riescono a dettare adeguamenti normativi e a incentivare l’ottemperanza delle norme.

La capacità regolativa è spesso strettamente connessa a un’altra condizione – la propensione a promulgare norme stringenti – perché le giurisdizioni che hanno la volontà politica di adottare normative severe spesso impiegano la stessa volontà nella creazione di istituzioni regolative forti. Tuttavia, vi sono circostanze in cui una giurisdizione potrebbe voler imporre la normativa relativa a un ambito specifico in cui semplicemente non possiede la competenza tecnica o le risorse economiche per acquisire la necessaria capacità regolativa: quindi, si dovrebbe ritenere la preferenza per regole stringenti una condizione indipendente per il verificarsi dell’Effetto Bruxelles.

Il livello di capacità regolativa limita fortemente la possibilità di esercitare un’autorità normativa globale da parte di un Paese. Per esempio, molte economie asiatiche hanno un tasso di crescita strabiliante, ma servirà tempo perché l’aumento del PIL si traduca in esperienza nella sfera regolativa e nella capacità istituzionale necessaria per imporre le norme, in particolare, nei confronti di Paesi stranieri.

Ciò risulta evidente nel caso della Cina, in cui l’impatto del Paese sulla normativa economica globale è stato limitato, nonostante la disponibilità di vasti capitali e il possesso di ampie quote del debito pubblico americano. La limitata influenza cinese può essere in parte ricondotta alla mancanza di istituzioni burocratiche efficaci e indipendenti che vigilano sulle norme del mercato nazionale in quest’area.

Pertanto, riconoscere la necessità di istituzioni regolative avanzate per attivare il potere di mercati domestici considerevoli significa che oggigiorno, se si escludono Stati Uniti e Unione Europea, sono poche le giurisdizioni in grado di agire come regolatori di portata globale. Negli Stati Uniti, la capacità delle agenzie amministrative di promulgare e attuare le norme è consolidata. Allo stesso modo, è cresciuto il ruolo dell’UE come Stato regolatore, grazie agli sviluppi istituzionali che hanno accompagnato la creazione del mercato unico che ha conferito all’UE una notevole capacità regolativa.

L’Unione Europea ha acquisito una vasta capacità regolativa, in particolare, a partire dalla firma dell’Atto Unico Europeo (Single European Act – SEA) nel 1986, che ha dato avvio al programma per il completamento del mercato unico entro il 1992. Per conseguire questo obiettivo, gli Stati membri hanno conferito ampi poteri alle istituzioni europee per formulare e attuare regolamentazioni del mercato, come illustrato nel Capitolo 1.

Questa capacità di promulgare norme e di garantirne l’ottemperanza poggia sulla considerevole competenza delle istituzioni comunitarie, sulla coerenza legislativa e su un ampio potere sanzionatorio. Lo sforzo consapevole dell’UE per creare una potente macchina regolativa era motivato dal bisogno di promuovere il processo di integrazione e completare il mercato unico, obiettivi realizzati in gran parte attraverso la regolamentazione.

Da allora, la capacità regolativa interna dell’UE ha continuato a crescere. Tutte le principali istituzioni comunitarie – la Commissione, il Consiglio e il Parlamento Europeo (PE) – hanno conosciuto una significativa crescita amministrativa nel corso del tempo. Nel 2016, le istituzioni dell’Unione Europea davano lavoro a 39.715 addetti. Dalla creazione di queste istituzioni, il personale è aumentato in media del 5,2 percento all’anno. Questo è stato un processo continuo che ha riguardato tutte le istituzioni dell’UE dal 1999 al 2011, quando tali istituzioni hanno ridotto il personale in risposta alla crisi finanziaria e di bilancio del 2008, che ha imposto un ridimensionamento.

Tuttavia, tralasciando la risposta alla crisi, il numero di funzionari pubblici è cresciuto costantemente. Nel 1959 – nei primi anni di vita della Comunità Economica Europea – il numero totale dei funzionari consisteva di 2.591 dipendenti, 1.930 per la Commissione, 315 per il PE e 264 per il Consiglio. Nel 2016, la Commissione impiegava il maggior numero di addetti (24.044), seguita dal PE (6.742) e dal Consiglio (3.040).

Il tasso di crescita annuale per le tre istituzioni era simile: 5,0 percento per la Commissione, 6,0 percento per il PE e 4,7 percento per il Consiglio.

Per quanto il personale amministrativo sia aumentato costantemente, il numero di addetti è relativamente basso rispetto all’ampiezza del mandato dell’UE e alla sua popolazione, che ha oltrepassato i 500 milioni di persone. La dimensione dell’apparato burocratico comunitario appare ancora più modesta se confrontata con quello federale degli Stati Uniti. L’organico del governo federale degli Stati Uniti consta di oltre 4 milioni di persone nei rami esecutivo, legislativo e giudiziario.

Stando alla relazione dell’Ufficio di gestione del personale, il ramo esecutivo federale comprende 1,87 milioni di dipendenti per l’anno fiscale 2017, numero che dà conto di dipendenti civili a tempo pieno (esclusi i dipendenti del servizio postale e il personale militare). Per esempio, il ministero dell’agricoltura e il ministero dei trasporti hanno rispettivamente più di 73.000 e più di 53.000 dipendenti40. Su base pro capite, la dimensione relativa del governo federale statunitense è persino maggiore rispetto alla più popolosa Unione Europea.

Ovviamente, un confronto diretto tra il numero di dipendenti dell’amministrazione federale americana e quello delle istituzioni dell’Unione Europea è piuttosto fuorviante, dato che gli Stati membri dell’Unione Europea hanno importanti responsabilità in merito all’attuazione e all’applicazione delle leggi comunitarie e ciò rappresenta un incremento indiretto ma sostanziale della capacità amministrativa dell’Unione Europea.

L’UE ha delegato l’applicazione di molte importanti normative europee – compreso il General Data Protection Regulation (GDPR) – agli Stati membri. La Commissione ha inoltre il potere di perseguire le violazioni dei singoli Stati membri che non implementano o non applicano integralmente le leggi dell’Unione Europea. In questo modo, la Commissione può garantire che gli Stati membri siano motivati ad adempiere al loro mandato e quindi contribuire fattivamente alla capacità regolativa dell’UE.

Inoltre, indipendentemente dall’indicatore impiegato, il numero di dipendenti dell’UE non è da solo sufficiente per cogliere la portata regolativa che attiene alle istituzioni dell’Unione Europea. Anche la qualità del suo apparato burocratico è importante. Per esempio, la Commissione è stata capace di svolgere il suo ruolo con l’ausilio di un apparato amministrativo qualificato e orientato alla missione, composto da funzionari con un alto livello di istruzione che condividono la missione dell’integrazione.

Non meno del 70 percento dei funzionari della Commissione possiede un titolo di studio postlaurea e il 58 percento ha studiato in più di un Paese, il che spiega almeno in parte perché si ritiene che la Commissione sia formata da un’élite istruita e cosmopolita. I funzionari hanno anche una significativa competenza tecnica, che conferisce alla loro attività legislativa una ulteriore credibilità e contribuisce a creare un’aura di oggettività e neutralità che aumenta la loro autorevolezza.

da “Effetto Bruxelles. Come l’Unione Europea regola il mondo”, di Anu Bradford, FrancoAngeli, 2021, pagine 476, euro 35

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