Le democrazie si differenziano fra loro dal punto di vista istituzionale. Ciò influenza il modo in cui vengono trattate le questioni della sicurezza e, più in generale, la possibilità o meno che le esigenze della ragion di Stato si impongano, non suscitando opposizioni così forti da neutralizzarle.
La tradizionale distinzione fra presidenzialismi, semi-presidenzialismi e parlamentarismi è insufficiente, non basta a differenziare, per gli aspetti che ci interessano, le diverse democrazie.
Infatti, i presidenzialismi funzionano in modo assai diverso a seconda che il presidente sia istituzionalmente forte vis-à-vis le altre istituzioni (Corte costituzionale, parlamento, ecc.), come accade, di solito, in America Latina, oppure sia relativamente debole, potentemente condizionato da altre istituzioni, come nel caso degli Stati Uniti. A loro volta, i semi-presidenzialismi vanno distinti a seconda di come si distribuisce il potere istituzionale fra presidente, primo ministro e parlamento. Infine, anche le democrazie parlamentari possono essere fra loro assai diverse: per lo meno vanno distinte le democrazie maggioritarie (governi monopartitici, opposizioni parlamentari prive della capacità di influenzare le scelte del governo) dalle democrazie consensuali (multipartitismo, opposizione influente).
Per queste ragioni, un modo utile per differenziare le democrazie è quello di tenere conto del numero e della forza dei veto players, dei giocatori (partiti o correnti di partito, settori dell’amministrazione, gruppi di interesse, ecc.) dotati di poteri di veto. Più numerosi e potenti essi sono, minore è l’autonomia decisionale dei governi.
In questa prospettiva, democrazie maggioritarie e semi-presidenzialismi (quando prevale il presidente) sono caratterizzate dalla presenza di pochi e relativamente deboli veto players. Per contro, nei presidenzialismi (con presidente debole) e nelle democrazie consensuali sono invece attivi numerosi e forti veto players e, di conseguenza, i governi hanno scarsa autonomia decisionale.
Ciò ha conseguenze per il dilemma ragion di Stato/democrazia. In un’analisi comparata di cinque regimi democratici, si è constatato che nel caso della democrazia maggioritaria britannica e del semi-presidenzialismo francese (Quinta Repubblica), la ragion di Stato tende di solito a prevalere su altre istanze. La scarsità di veto players ha come conseguenza che, sia pure con eccezioni – come nel caso dell’intervento britannico in Iraq nel 2003 – l’opinione pubblica, per lo più, non si divide sulle questioni in gioco (azioni dei servizi di intelligence, operazioni militari all’estero) ma appoggia di fatto le scelte del governo. Al contrario, divisioni e duri conflitti politici sono stati la norma tanto nel caso del presidenzialismo statunitense quanto nel caso delle democrazie consensuali italiana e francese della Quarta Repubblica.
Certamente contano anche altri fattori. Nel caso della Francia della Quinta Repubblica e della Gran Bretagna la maggiore disponibilità del pubblico ad accettare impegni militari all’estero nonché la maggiore tolleranza per gli aspetti segreti o riservati delle attività di intelligence è coerente con la storia e le tradizioni, ossia con il loro passato di potenze coloniali. Tuttavia, è difficile negare la rilevanza delle caratteristiche politico-istituzionali di ciascuna democrazia.
Oltre al tipo di democrazia conta la maggiore o minore capacità dei governi di manipolare l’agenda politica della democrazia in modo che certi temi vengano sottratti al pubblico dibattito. Con un brutto neologismo si parla in questo caso di securizzazione. I dibattiti pubblici delle democrazie trattano in modo «partigiano» (ossia mediante opposizioni aperte fra diversi orientamenti) una vastissima gamma di questioni. Le questioni partigiane sono temi di confronto e scontro durante le campagne elettorali, nei dibattiti in parlamento e attraverso i mezzi di comunicazione.
Però alcune questioni possono essere sottratte al confronto politico, partigiano, se e quando il governo riesce a battezzarle come attinenti alla sicurezza nazionale (in questo consiste la securizzazione). La questione allora esce dal dibattito pubblico, si spoliticizza, diventa oggetto esclusivo di competenza del governo e delle agenzie addette alla sicurezza.
Per avere successo questo processo richiede che la maggior parte degli attori (comprese le opposizioni) e delle istituzioni politicamente rilevanti diano il loro tacito assenso. Ciò poi influenza l’opinione pubblica spostandone l’attenzione su altri temi, quelli che rimangono oggetto di dispute partigiane.
Può accadere che una questione che era in precedenza sottratta al dibattito pubblico diventi (perché così decidono le forze di opposizione oppure le autorità religiose o qualche importante gruppo di interesse), o torni a essere, una questione partigiana, una questione che si politicizza, che esce dall’area della riservatezza o della segretezza ed entra nei dibattiti pubblici.
Bisogna inoltre osservare che esistono questioni complesse (è il caso, ad esempio, dell’immigrazione nell’Europa contemporanea) che mantengono una doppia natura: sono questioni politiche, partigiane, e quindi oggetto di confronto politico pur avendo anche una dimensione legata alla sicurezza.
È difficile stabilire quando e perché i processi di securizzazione abbiano successo e quando falliscano. Contano prima di tutto le circostanze. Il problema non si pone quando prevale l’emergenza e il pubblico è pronto ad accettare misure straordinarie. Al di fuori delle situazioni di emergenza possono diventare rilevanti diversi fattori. Ad esempio, se si profila una possibile minaccia alla sicurezza quanto essa è considerata grave dalla classe dirigente e dal pubblico?
Contano anche le tradizioni culturali: ad esempio, è o no un’abitudine delle élite politiche, dei dirigenti economici, dei centri universitari, dei mass media, di occuparsi con continuità dei problemi della sicurezza? Se una consuetudine siffatta c’è, allora ciò significa che un settore strategico dell’opinione pubblica avrà contezza della natura dei problemi connessi alla sicurezza nazionale e delle loro implicazioni, e sarà in grado di condizionare le dinamiche politiche.
da “Democrazia e sicurezza. Società occidentali e violenza collettiva”, a cura di Angelo Panebianco, Il Mulino, pagine 344, euro 28