Il 15 giugno, a Lussemburgo, l’Unione Europea e l’Ucraina hanno tenuto la loro seconda conferenza intergovernativa e hanno avviato il primo gruppo di negoziati di adesione, denominato “Fondamenti”. Il nome può sembrare banale, ma la sostanza è tutt’altro che tale. Questo gruppo tematico costituisce la spina dorsale dell’intero processo. Riguarda lo Stato di diritto, le istituzioni democratiche, la pubblica amministrazione e i criteri economici, e comprende cinque capitoli negoziali: sistema giudiziario e diritti fondamentali; giustizia, libertà e sicurezza; appalti pubblici; statistiche; e controllo finanziario. È il primo gruppo tematico ad essere stato avviato e sarà l’ultimo a essere chiuso. Da questo momento l’adesione dell’Ucraina ha smesso di essere una promessa geopolitica. È diventata una trattativa strutturata con parametri di riferimento, tabelle di marcia, scadenze e il disagio di essere giudicati.
La prima conferenza di questo tipo, tenutasi due anni fa, ha dato il via ai colloqui e ha definito il quadro negoziale dell’Ue. Da allora si è mosso ben poco, e la solita spiegazione – l’ostruzionismo ungherese – è in gran parte corretta. Tuttavia, lo stallo non è stato superato perché Bruxelles ha trovato una nuova determinazione. Si è sbloccato perché il governo di Viktor Orbán ha perso le elezioni di aprile. La regola dell’unanimità di cui Orban ha approfittato, e la facilità con cui una sola capitale può tenere in ostaggio l’allargamento, non è stata risolta. Si è semplicemente placata. La lezione da trarne dovrebbe essere quella di recuperare il tempo perduto finché la finestra è aperta. I cinque cluster rimanenti dovrebbero essere avviati a luglio. Ciò non abbasserebbe l’asticella, poiché un ritmo normale avrebbe richiesto più o meno lo stesso tempo. Dimostrerebbe semplicemente che i blocchi politici possono ritardare l’adesione ma non possono determinarla, purché entrambe le parti siano pronte ad andare avanti.
L’apertura cambia anche chi ha il peso maggiore. Finora l’Ucraina poteva attribuire la colpa dei ritardi all’Ungheria o alla lentezza del processo decisionale nell’Ue. Ora quella scusa non c’è più. Kiev ha spinto con forza per l’obiettivo del 2027 e ora che i cluster sono aperti, l’Ue può restituire la palla. La questione non è più se l’Ucraina voglia aderire, ma se sia pronta a rispettare i tempi concordati.
È facile sottovalutare la portata del compito. L’accordo di associazione comprendeva poco più di seicento atti giuridici dell’Ue e, dopo oltre un decennio, l’Ucraina ne ha attuato circa l’ottantaquattro per cento. L’adesione è di un ordine di grandezza diverso. Richiede l’adozione di diverse migliaia di atti, e non solo sulla carta. Bruxelles non chiederà se una legge sia stata approvata, ma se funzioni nella pratica. L’Ucraina deve passare dalla logica del ravvicinamento a quella della piena adesione, il che è più difficile sia in termini di qualità che di quantità. La prima vera prova arriverà a fine ottobre, quando la Relazione sull’allargamento 2026 della Commissione europea mostrerà se il gruppo tematico “Fondamenti” sia in fase di attuazione o sia stato semplicemente avviato. Fare tutto questo mentre si combatte una guerra su vasta scala contro l’aggressione russa, con un bilancio sotto pressione, una pubblica amministrazione debole e territori occupati, è ancora più difficile – una difficoltà che gli ottimisti tendono a ignorare.
Alcune basi sono state gettate. Ad aprile, l’Ucraina ha adottato un programma nazionale per allineare le proprie leggi a quelle dell’Unione Europea. Ha inoltre preparato le posizioni negoziali per tutti e sei i cluster – ma i documenti non si attuano da soli. Le istituzioni ucraine per l’integrazione europea hanno ora bisogno di maggiore peso. Taras Kachka, vice primo ministro per l’Integrazione europea ed euro-atlantica dal luglio 2025, e l’organismo di coordinamento del governo dovrebbero fare di più che monitorare e coordinare i progressi; devono essere politicamente autorizzati a sanzionare i ministeri che temporeggiano o redigono leggi deboli. Il Parlamento ha trascorso quattro anni senza riuscire a creare una procedura accelerata per i disegni di legge relativi all’Ue. Una recente risoluzione va nella direzione sbagliata, richiedendo una maggiore rendicontazione e un ruolo più incisivo del Parlamento nei negoziati. Il controllo è salutare, ma un paese candidato non discute se adottare o meno il diritto dell’Ue: tale dibattito spetta agli Stati membri. Il suo compito è applicare le norme, e rapidamente laddove non esista un periodo di transizione.
L’onere non ricade tuttavia solo su Kiev, e in questo ambito Bruxelles sfugge troppo spesso al controllo. I parametri di riferimento senza incentivi sono solo desideri. L’Ue dovrebbe collegare i pagamenti del suo prossimo bilancio a lungo termine – il quadro finanziario 2028–34 – alla chiusura dei capitoli negoziali e dare priorità ai parametri di riferimento che consentono all’Ucraina di entrare nel Mercato Unico. Ciò trasformerebbe il denaro in un motore di riforma, darebbe agli ucraini un vero e proprio premio ben prima della piena adesione e costringerebbe l’Ue a mettere in atto le riforme pre-allargamento da tempo necessarie. Perché un allargamento che l’Ue non può permettersi né assorbire non è più credibile delle riforme che l’Ucraina non è in grado di realizzare.
La porta si è spalancata, e questa è una buona notizia. Una porta è utile, tuttavia, solo se entrambe le parti continuano ad attraversarla a ritmo sostenuto. Kiev deve costruire uno Stato idoneo all’adesione, non limitarsi a una politica estera che la desideri. Ciò significa rafforzare l’autorità del capo negoziatore e degli organismi di coordinamento, e mettere da parte la politica laddove l’Ucraina non ha periodi di transizione da ottenere. Bruxelles, dal canto suo, deve dimostrare di essere pronta ad ammettere l’Ucraina e disposta a sostenere i costi di questo percorso. I prossimi sei mesi non decideranno l’adesione, ma rappresentano la migliore occasione per l’Ucraina di dimostrare con i fatti la propria serietà.
Ivan Nagornyak è Policy Fellow presso l’European Policy Institute in Kyiv (EPIK) e ricopre anche il ruolo di consulente pro bono del Vice Primo ministro per l’Integrazione Europea ed Euro-Atlantica dell’Ucraina. Questo articolo si basa su un recente commento dell’EPIK.
