Nel suo discorso sullo stato dell’Unione (16 settembre 2020), la presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen ha affermato che un compito «nobile e urgente» della Conferenza sul futuro dell’Europa riguarda le competenze dell’Unione europea nella politica della salute, una politica rivolta nello stesso tempo alla promozione della salute (Health promotion) e alla lotta contro le malattie.
Non voglio entrare qui ora nella discussione sulle responsabilità dell’Unione europea e degli Stati membri su tutte le questioni legate alla pandemia da COVID-19 che riguardano le misure contro la diffusione del virus, l’organizzazione sanitaria per curare milioni di persone che sono state colpite dal virus, le ricerche sui vaccini, la politica industriale per produrli e brevettarli e le campagne di vaccinazione.
Credo che la presidente Ursula Von der Leyen abbia giustamente sottolineato che il primo compito della Conferenza sul futuro dell’Europa sia quello di definire gli spazi di azione dell’Unione e cosa essa può fare a beneficio delle sue cittadine e dei suoi cittadini.
Ora che è stata firmata la dichiarazione comune” che impegna il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, vale la pena di chiarire una questione essenziale su cui si dovrà concentrare la discussione sul futuro dell’Europa e che è legata in modo esemplare al tema delle competenze nella politica della salute.
Vale la pena di chiarire che la differenza fondamentale fra un’organizzazione confederale, l’invenzione comunitaria (quella che Jacques Delors aveva indicato nel «metodo dell’ingranaggio») e un sistema federale non sta nel funzionamento istituzionale dell’Unione Europea – sapendo che esistono nel mondo diversi sistemi federali con diversi funzionamenti istituzionali – ma nel modo in cui sono suddivise le competenze fra il livello che Robert Schuman aveva definito «sovranazionale» – e che Jean Monnet aveva corretto in «federale» nella Dichiarazione del 9 maggio 1950 – e gli Stati membri.
In una organizzazione confederale, gli Stati riservano a sé stessi l’apparente pienezza della sovranità (che è dunque assoluta) cooperando nei settori che ritengono essere di interesse comune: la politica estera e la difesa, la politica economica e fiscale, la politica sociale, la gestione delle emergenze, la politica industriale, la cultura e l’educazione e accettando il rischio che, in un mondo interdipendente e globalizzato, l’egemonia del governo dei settori di interesse comune venga assunta da poteri o attori esterni alla organizzazione confederale o che il tentativo di sommare delle sovranità assolute conduca non all’addizione ma alla loro sottrazione fino allo zero assoluto.
Nell’organizzazione comunitaria è stato accettato il principio – che è stato poi meglio articolato nel Trattato di Lisbona (articoli 3, 4 e 6 TFUE) – secondo cui al livello sovranazionale sono attribuite alcune limitate competenze esclusive, che in un numero più ampio di settori l’Unione europea condivide le sue competenze con gli Stati (competenze condivise) ma, che al di fuori delle competenze esclusive e condivise, tutti i poteri di agire restano nelle mani degli stati nazionali che conservano inoltre la competenza di attribuire ulteriori competenze alle Comunità/Unione.
In un sistema federale, la costituzione definisce normalmente la ripartizione delle competenze fra il livello federale e gli Stati federati attribuendo al primo e ai secondi delle competenze esclusive e creando una zona intermedia di competenze concorrenti ma lasciando al livello federale le competenze che non sono né esclusive né concorrenti. Anche le competenze concorrenti sono tuttavia attribuite in via esclusiva al livello federale ma gli Stati federati conservano la facoltà di legiferare fino a che la federazione non decida di intervenire.
Il “Progetto di Trattato che istituisce l’Unione europea” (Progetto Spinelli), adottato dal Parlamento europeo il 14 febbraio 1984, si iscrive senza alcun dubbio nel quadro di un sistema federale per il modo in cui viene definita – secondo il principio di sussidiarietà (preambolo) – la ripartizione delle competenze e in particolare per la definizione delle competenze concorrenti (art. 12) che lo rende sostanzialmente diverso dal Trattato di Lisbona in cui la zona intermedia invece è costituita dalle competenze condivise con l’ulteriore limitazione secondo cui l’intervento dell’Unione europea non rende esclusiva tutta la competenza ma solo il settore in cui viene adottato uno specifico atto normativo europeo.
Si inserisce nel “progetto Spinelli” (Titolo II) in modo esemplare la “politica della società” (che Willy Brandt aveva proposto da cancelliere tedesco al Vertice di Parigi del 1972: Gesellschaftpolitik quando aveva affermato che un’energica azione europea in questa dimensione era altrettanto importante dell’Unione economica e monetaria) che concerne la politica sociale, la politica della salute, la protezione dei consumatori, la politica regionale, la politica ambientale, la politica di educazione e della ricerca, la politica culturale e la politica dell’informazione (art. 55).
Significativamente, l’art. 56 del Progetto Spinelli è dedicato alla “politica sociale e della salute” con particolare riferimento alle regole concernenti la ricerca, la produzione, le proprietà attive e la vendita dei prodotti farmaceutici, alla prevenzione della tossicomania e all’assistenza reciproca nei casi di epidemie e di catastrofi.
Sappiamo che l’Unione europea ha dovuto attendere il Trattato di Amsterdam del 1999 per registrare dei progressi molto limitati nella politica sociale, che sarà probabilmente adottato a Porto il prossimo 7 maggio un “piano d’azione” per avviare un processo di implementazione del Pilastro Sociale firmato a Göteborg nel novembre 2017 e che nella politica della salute le Comunità prima e l’Unione europea poi disponevano fino al 2009 di una sola competenza “di sostegno” (che escludeva qualunque potere regolamentare) per essere estesa alle “questioni comuni di sicurezza in materia di salute pubblica” con il Trattato di Lisbona (art. 168 TFUE) che si premura tuttavia di precisare che “l’azione dell’Unione è condotta nel rispetto della responsabilità degli Stati”.
Speriamo che la drammatica esperienza della pandemia provocata dal COVID-19 susciti un soprassalto federale nella Conferenza sul futuro dell’Europa aprendo un dibattito “nobile e urgente” sulle competenze dell’Unione europea dotandola della capacità di decidere e di agire a beneficio delle sue cittadine e dei suoi cittadini.
*Pier Virgilio Dastoli è il presidente del Movimento Europeo – Italia
