Fratelli di BolkesteinCome funzionano le concessioni balneari nel resto d’Europa

Spagna e Portogallo si sono attirate, come l’Italia, una procedura d’infrazione, ma nel resto dell’Unione si sono messe in moto le riforme per recepire la Direttiva e le gare si fanno. A dodici anni dalla sua entrata in vigore, è ora di smettere di perdere tempo

La spiaggia di Ostia
Foto di Cecilia Fabiano/LaPresse

Dal 2006 ad oggi in Italia si sono succeduti dieci diversi governi di vari schieramenti politici più o meno europeisti ma tutti straordinariamente in difficoltà di fronte al recepimento di una direttiva europea nata con l’idea di liberalizzare i servizi in Europa e che, nel nostro Paese, si è arenata sulle concessioni delle spiagge: la Bolkestein.

Il sistema italiano delle spiagge è sempre stato caratterizzato da concessioni molto lunghe, alla scadenza delle quali seguivano rinnovi automatici o diritti di insistenza. Questo meccanismo ha garantito una certa stabilità ai circa trentamila imprenditori coinvolti e permesso investimenti a lungo termine, impedendo però l’ingresso di nuove imprese nel mercato.

Una storia italiana
La Bolkestein ha stabilito che le concessioni demaniali devono essere messe a gara, garantendo la concorrenza tra tutti i potenziali concessionari. Trasparenza e imparzialità sono i principi cardine della normativa che hanno imposto un ripensamento della normativa italiana. O almeno avrebbero dovuto farlo.

Sì, perché in realtà il legislatore italiano non ha mai recepito la Direttiva e come naturale conseguenza sono arrivate due procedure d’infrazione, l’ultima delle quali recentissima. A queste si aggiungono la sentenza della Corte di Giustizia dell’Ue del 2016, ma soprattutto quella del Consiglio di Stato nel 2021, che in maniera perentoria hanno indicato le gare come unica soluzione percorribile.

Palazzo Spada ha aggiunto anche che in caso di mancato intervento da parte del legislatore italiano, tutte le concessioni sarebbero andate a gara dal primo gennaio 2024. Insomma, non sono più possibili ulteriori rinvii, è necessario intervenire e bisogna farlo entro la fine del 2023. Tutto risolto dunque? Non esattamente.

Nel 2022 il Governo Draghi aveva avviato un percorso di riforma incentrato sulle gare. A una maggiore concorrenza si sarebbero aggiunte la tutela per il concessionario uscente attraverso il riconoscimento degli investimenti e la realizzazione di un equo rendimento del capitale investito, così come previsto dalla Direttiva stessa.

Poi però a Draghi è mancata la fiducia del Parlamento e da ottobre è Giorgia Meloni a guidare il Paese. Fratelli d’Italia si è sempre schierata dalla parte degli operatori contro le gare e poco più di un anno fa la allora leader del partito di opposizione dichiarava in aula che avrebbe provato in tutti i modi a bloccare la riforma.

Un film già visto
Nell’ultimo anno però è cambiato il mondo: la Meloni di Governo ha avviato un processo di “europeizzazione” delle sue posizioni e anche sulle concessioni demaniali sembrano essersi ammorbidite le barricate degli anni dell’opposizione. Su spinta degli altri due partiti di maggioranza, l’esecutivo ha approvato all’interno del milleproroghe una proroga di un anno delle concessioni in scadenza a fine 2023, giustificandola con la necessità di avere tempi adeguati per il riordino del settore.

Un film già visto, tanto che Mattarella ha firmato il Decreto con riserva, sollevando perplessità proprio rispetto alla compatibilità della misura con il diritto europeo. Alle dichiarazioni del Colle hanno fatto eco quelle della Commissaria al mercato interno Sonya Gospodinova che ha definito le proroghe proposte dall’Italia «preoccupanti».

Questa volta non sono più ammessi tentennamenti e Meloni dovrà necessariamente assumersi la responsabilità di riordinare un settore che da diversi anni vive senza certezze. «Il governo terrà conto del richiamo del Quirinale», ha dichiarato il ministro agli affari europei Raffaele Fitto dopo gli accorgimenti chiesti dal Presidente Mattarella. Come lo farà è difficile da prevedere.

Ma l’Italia non è l’unico Paese ad aver avuto qualche inciampo nel recepimento di questa Direttiva in tema di spiagge.

Le procedure d’infrazione contro Spagna e Portogallo
La Commissione europea ha recentemente avviato una procedura d’infrazione nei confronti della Spagna. Nel Paese iberico le spiagge sono definite «libere» e quindi non sono soggette a concessioni ma ad una mera autorizzazione. Le autorizzazioni amministrative per svolgere le attività a scopo di lucro (come il noleggio di lettini e ombrelloni) devono essere oggetto di bando pubblico così come stabilito dalla Ley de Costas.

Un’altra caratteristica del sistema spagnolo è che la linea di demarcazione del demanio marittimo è stata spostata verso l’interno solo qualche decennio fa. Ci sono quindi terreni che erano privati sui quali sono stati costruiti manufatti che da un giorno all’altro, quando il governo ha deciso di riappropriarsi di quelle porzioni di spiaggia, sono diventati demanio pubblico.

Questa manovra ha originato una serie di contenziosi ai quali lo Stato spagnolo ha posto fine concedendo una concessione di settantacinque anni ai privati proprietari divenuti concessionari. Una situazione differente da quella italiana, dove non ci sono gare e dove non è cambiata la demarcazione dell’area demaniale.

La procedura d’infrazione nei confronti della Spagna è arrivata per motivazioni diverse: «La legge spagnola sulle coste prevede la possibilità di concedere “concessioni” (autorizzazioni) per la costruzione di strutture permanenti (ad esempio ristoranti, aziende agricole, industria della carta o chimica, ecc.) nel cosiddetto “demanio pubblico marittimo terrestre”, al di fuori dei porti, senza una procedura di selezione aperta e trasparente. Essa prevede inoltre la possibilità di prorogarne la durata fino a settantacinque anni, anche in questo caso senza una procedura di selezione. Tale norma viola la direttiva sui servizi».

I correttivi richiesti da Bruxelles riguardano le aree destinate alla ristorazione o altre attività (non al noleggio di ombrelloni e lettini) e la durata dei cosiddetti «indennizzi» di settantacinque anni.

Ad aprile dello scorso anno la Commissione europea ha avviato una procedura d’infrazione anche nei confronti del Portogallo ritenendo che la legislazione portoghese, che conferisce ai titolari di concessioni balneari esistenti un diritto di preferenza nelle procedure di gara per il rinnovo, non fosse compatibile con la Bolkestein. Secondo la Commissione, un diritto preferenziale a favore degli operatori storici determina una distorsione della concorrenza.

In particolare, viene contestato il diritto di precedenza in fase di rinnovo della concessione (che comunque impone al concessionario di pareggiare l’offerta più alta) e la durata massima di settantacinque anni stabilita discrezionalmente dalle amministrazioni. Anche in questo caso, così come per la Spagna, ciò che la Commissione evidenzia è il mancato rispetto della concorrenza relativamente alle concessioni che hanno ad oggetto opere stabili di non facile rimozione.

I Paesi dove le gare si fanno
Esistono diversi Paesi che, ormai da tempo, adottano i principi della Direttiva. In Francia, ad esempio, una normativa orientata alla tutela dell’ambiente e alla concorrenza, prevede che il rilascio e il rinnovo delle concessioni siano subordinate a gare pubbliche trasparenti. La durata delle concessioni di spiaggia non può superare i dodici anni e ogni occupazione o utilizzo del demanio pubblico comporta il pagamento di un canone, il cui ammontare deve tener conto dei vantaggi di che il concessionario ricava dall’utilizzo dello stesso.

Tutela dell’ambiente e concorrenza sono anche i principi su cui si basa il sistema greco. Le gare avvengono in tutti i casi in cui si renda necessaria una concessione demaniale, attraverso procedure di selezione che garantiscano imparzialità e trasparenza. Non devono essere alterate le caratteristiche morfologiche della costa o della spiaggia e l’amministrazione ha il diritto di recedere unilateralmente qualora verifichi delle irregolarità sotto questo aspetto.

In Croazia il «permesso di concessione» è valido solo per cinque anni e include diverse attività tra cui il noleggio di ombrelloni e lettini. Il Maritime domaine and seaports act che regola il demanio marittimo croato dal 2002 dedica un intero titolo alla procedura di rilascio delle concessioni. L’articolo 17 è piuttosto chiaro: la concessione volta allo sfruttamento economico del demanio marittimo deve essere rilasciata sulla base di una gara pubblica. Così come accade anche in Bulgaria.

Basta perdere tempo
L’Europa chiede che le norme nazionali assicurino la parità di trattamento degli operatori, senza alcun vantaggio diretto o indiretto per alcuno specifico operatore e che «promuovano l’innovazione e la concorrenza leale, prevedano un’equa remunerazione degli investimenti effettuati e tutelino dal rischio di monopolio delle risorse pubbliche a vantaggio dei consumatori e delle imprese». Trasparenza e imparzialità sono principi sui quali Bruxelles non scenderà a compromessi e da questi bisognerà ripartire per riformare un settore che vive nell’incertezza ormai da troppi anni. E l’incertezza, si sa, è nemica degli investimenti.

Il Governo Draghi lo scorso anno aveva compiuto «un primo passo importante» e la coalizione Meloni, nonostante le promesse elettorali, dovrà proseguire sulla strada indicata dall’ex Presidente della Bce. L’alternativa, con una procedura d’infrazione in corso, sarebbe una multa salata che comunque non risolverebbe la situazione. Sono passati diciassette anni dall’entrata in vigore della Direttiva ed è controproduttivo continuare a perdere tempo. Anche perché Bruxelles questa volta non farà finta di niente.  Lo hanno detto in tutte le salse.

Non si interrompe un’emozione, figuriamoci la Soncini!

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